Adonis L. Recio
La prescripción en
sentido general obedece al instrumento jurídico que permite oponerse al
cumplimiento de una obligación, en ese sentido suele distinguirse de la
caducidad en que implica el nacimiento de un derecho por parte del deudor -o
agente pasivo- en rehusarse a honrar el pago, mientras que la caducidad solo
impone la cesación del derecho.
El régimen
especializado aplicable, a saber, la Ley núm. 11-92 y sus modificaciones
(Código Tributario), de entrada, nos otorga un tratamiento que suele tener complicaciones
en términos prácticos; y con esto nos referimos a la mención de la prescripción
dentro de los modos de extinción de la obligación tributaria (artículo
15 y su literal D), a pesar de otorgar una naturaleza distinta en su articulo
21, cuando explica: a)
Las acciones del Fisco para exigir las declaraciones juradas, impugnar
las efectuadas, requerir el pago del impuesto y practicar la estimación de
oficio; b) Las acciones por violación a este Código o a las leyes
tributarias; y c) Las acciones contra el Fisco en repetición del
impuesto”.
Esta situación ha generado el primer tema de
discusión, en donde importantes doctrinarios refieren la posibilidad de que
cuando el pago se realice de forma voluntaria, es valido pues lo que ha
prescrito es el derecho del ente recaudador exigir, reclamar o accionar en su
provecho. Al respecto, la autora VASQUEZ CASTRO, Yorlin L. nos indica en su
obra Derecho Tributario Sustantivo y Administrativo, 2018, pág. 223-224:
“La prescripción es generalmente enumerada entre los modos o medios
extintivos de la obligación tributaria. Sin embargo, desde un punto de vista
estricto jurídico, esa institución no extingue la obligación sino la
exigibilidad de ella, es decir, la correspondiente acción del acreedor
tributario para hacer valer su derecho al cobro de la prestación patrimonial
que atiende al objeto de aquella. Por ello en derecho común esta figura es
denominada como una excepción que repele una acción o una ejecución”
La relevancia de la prescripción radica no sólo en
los porcentajes tan significativos que representa en los Juicios
Contencioso-Tributario, donde goza de un protagonismo preocupante respecto de
una Administración Tributaria eficiente[1], sino también
por la necesaria revisión de su régimen de aplicación en los términos que
observaremos más adelante.
El alcance de esta prescripción no solo se limita a
la potestad de fiscalización y determinación, siendo afectada también la
sancionatoria de forma expresa por el articulo 21 literal B); al cual se
adhiere el ejercicio de la acción en reembolso, lo cual ha destacado la Tercera
Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) mediante Sentencia núm. 846 de fecha
5 de diciembre de 2018; caso Sylvio Gilles Julien Hodos vs DGII. Número
Interno: 2017-1294.
Considerando, que así las
cosas, queda evidenciado que el Tribunal a-quo desnaturalizó los hechos de la
causa, al contar el punto de partida del plazo como si se tratara de un recurso
o acto administrativo cuando en realidad se trata del ejercicio de una acción
en repetición de pago indebido, cuya norma de regulación resulta ser distinta,
y se encuentra prevista en el artículo 21 del Código Tributario, el cual
señala: “Prescriben por tres años… e) Las acciones contra el Fisco en
repetición de impuesto”; que habiendo sido realizado el pago del impuesto el
día 8 de julio de 2015 e interpuesta dicha acción el 15 de julio del mismo año,
es evidente, que el recurrente se encontraba en tiempo hábil para el ejercicio
de su acción, que frente a tales circunstancia el Tribunal a-quo estaba en el
deber de conocer los méritos de su apoderamiento y decidir al respecto, por lo
que al no hacerlo así incurrió en la desnaturalización denunciada, razón por la
cual dicha sentencia debe ser casada;
Causas
de suspensión y prescripción
Los artículos 23 y
24 del Código Tributario prevén de forma clara cómo se verifican las
interrupciones y suspensiones (diferentes) incidiendo en el lapso previsto para
que la exigencia. De tal manera cuando medie una de las siguientes causas: a) Por la notificación
de la determinación de la obligación tributaria efectuada por el sujeto pasivo,
realizada ésta por la Administración. b) Por el reconocimiento expreso o
tácito de la obligación hecho por el sujeto pasivo, sea en declaración
tributaria, solicitud o en cualquier otra forma. En estos casos se tendrá como
fecha de la interrupción la de la declaración, solicitud o actuación. c) Por la
realización de cualquier acto administrativo o judicial tendiente a ejecutar
el cobro de la deuda, el
plazo de prescripción se reinicia por lapso de tres (3) años.
Respecto del caso específico, y su interpretación,
la doctrina de VÁSQUEZ CASTRO, Yorlin L. nos explica: “Interrumpida la
prescripción no se considerará el tiempo corrido con anterioridad y comenzará a
computarse un nuevo término de prescripción desde que ésta se produjo. La
interrupción de la prescripción producida respecto de uno de los deudores
solidarios es oponible a los otros. La interrupción de la prescripción solo
opera respecto de la obligación o deuda tributaria relativa al hecho que la
causa” En esta ultima parte se observa el cómo el principio de legalidad y
el principio de objetividad como razonabilidad juegan protagonismo capital,
toda vez que discierne los efectos del acto interruptor sobre diversas
obligaciones tributarias que puedan existir.
En cambio, la suspensión supone la ampliación del
plazo por transcurso de dos (2) años, cuando se comprueben las siguientes
circunstancias: “a) Por no haber cumplido el contribuyente o responsable con
la obligación de presentar la declaración tributaria correspondiente, o por
haberla presentado con falsedades. b) Por la notificación al contribuyente del
inicio de la fiscalización o verificación administrativa”. A las cuales se
suma la interposición de los recursos en sede administrativa o en la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Hasta aquí, el tema luce bastante pacífico por la
delimitación del Código; el conflicto surge con la interpretación a favor o en
contra que pueda desprenderse del literal A) del articulo 24 -citado
previamente- decisiones en exceso se han dictado, muchas se contraponen e
incluso incorporan elementos innovadores siendo de los más notorios el
suscitado mediante Sentencia núm. 95 de fecha 26 de septiembre de 2018 dictada
por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ); caso Marlyn Rosario
Peña y compartes vs DGII, veamos:
(…) que los jueces del Tribunal
a-quo al estatuir que el derecho del Fisco para exigir el cobro del Impuesto
Sucesoral sobre los bienes relictos por la causante de los hoy recurrentes no
se encontraba prescrito, porque al entender de dichos jueces “el curso de la
prescripción había quedado legalmente suspendido por el plazo de dos años por
el hecho de que la declaración sucesoral fue objeto de modificaciones al tener
un inventario inexacto como fue determinado en el pliego de modificación
practicado y notificado por la Dirección General de Impuestos Internos”, al
hacer esta afirmación dichos jueces incurrieron en una interpretación y
aplicación errónea del indicado articulo 24.2. a) del Código Tributario que
regula la figura de la suspensión en materia tributaria; ya que al considerar
que la notificación de dicho pliego de modificación sucesoral había operado a
favor de la Administración la suspensión del curso de la prescripción por el
termino de dos años, como lo indica dicho artículo, dichos jueces no observaron
que esta disposición no aplicaba al caso de la especie, ya que según consta en
la propia sentencia, la presentación de la declaración jurada del Impuesto
Sucesoral se produjo en fecha 26 de junio de 2008, por lo que conforme a lo
previsto por el artículo 21 del Código Tributario, a partir del día siguiente
de esta presentación es que se iniciaba el punto de partida de la prescripción
tributaria de tres años en contra del fisco para reclamar dicha obligación, que
quedaba perfeccionado en fecha 27 de junio de 2011, sin embargo, y tal como
consta en la propia sentencia, la notificación del pliego de modificación fue
efectuada por la Dirección General de Impuestos Internos en fecha 27 de marzo
de 2013, cuando evidentemente se había cumplido el término de la
prescripción del derecho del fisco para exigir dicha obligación y por tanto,
contrario a lo establecido por dichos jueces, la notificación del referido
pliego no produjo el efecto suspensivo sobre el curso de la prescripción, ya
que al momento de producirse esta notificación dicho curso había quedado
aniquilado por la llegada del tiempo de tres años previsto como prescripción
por el indicado artículo 21; de ahí que resulte materialmente imposible pretender
que dicha notificación haya operado la suspensión de un plazo que ya resultaba
inexistente al haber sido afectado por la prescripción extintiva del derecho
del fisco para exigir dicha obligación, tal como ha sido alegado por la parte
recurrente, pero que no fue advertido por dichos jueces; (…)”
Sobre este particular hicimos referencia en la obra Procesos en el Contencioso Administrativo de abril de 2021, en cuyas págs. 55-56 constan sendas decisiones dictadas por la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo donde destaca un criterio bastante controversial en el sentido de que dicha Corte asume que la falsedad de la declaración jurada implica una transgresión al principio de buena fe, por lo que, en vista de que no existían pruebas correspondía al Tribunal comprobar esa situación, en otro orden también señaló que la suspensión o ampliación del plazo por suspensión del plazo, no opera de forma automática ver obra comentada:
Existen opiniones de expertos en la materia que
abogan por la ampliación definitiva del plazo de tres (3) a cinco (5) años
dejando como sacrificio las causas de suspensión y prescripción (que es donde
descansa el origen conflictivo en nuestro Derecho). Lo cierto es que, al
tratarse de una mecanismo o instrumento jurídico que si bien es legal resulta inmoral
en sentido concreto, lo ideal sería asumir dicha postura con el objeto de
agilizar no sólo el recaudo sino también la seguridad jurídica y el clima de
inversiones como también el ejercicio de las operaciones comerciales de
contribuyentes ya establecidos pues, si mayor es la precisión menores serán las
posibilidades de perjuicios de parte y parte -Administración Tributaria y
contribuyente-, veamos.
Ante el escenario actual, y nos referimos no sólo a
los avances en términos de respuesta a lo interno de esa institución
recaudadora -a los que se suman la aceptación de solicitudes de prescripción
en sede administrativa vía fase de reconsideración- sino también de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la solicitud de adopción de medida
cautelar y su verdadera efectividad son realidades palpables luego de la
implementación del Plan de Descongestionamiento aprobado por el Consejo del
Poder Judicial mediante Actas números 003 y 008[2] cuyo
propósito fue brindar solución a un total de 6,108 expedientes en seis (6)
meses; es menester destacar un ambiente de garantía ante un contribuyente que
considere se ha vulnerado ese plazo de prescripción, incluso si la adopción de
medida cautelar no es la vía para validar o desestimar la prescripción
por prejuzgar el fondo (carácter instrumental).
Todo lo anterior pone de relieve la necesidad de que
este tema sea objeto de revisión en un sentido u otro, sea por la ampliación
del plazo o la modernización del régimen de aplicación de prescripciones
orientado a la realidad de la República Dominicana cuya economía
predominante es informal.
Referencias:
1.
VASQUEZ CASTRO,
Yorlin L. nos indica en su obra Derecho Tributario Sustantivo y
Administrativo, 2018.
2.
Sentencia núm. 846
de fecha 5 de diciembre de 2018; caso Sylvio Gilles Julien Hodos vs DGII.
Número Interno: 2017-1294
3.
Sentencia núm. 95 de
fecha 26 de septiembre de 2018 dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte
de Justicia (SCJ); caso Marlyn Rosario Peña y compartes vs DGII
4.
Ley No. 11-92 del 16 de mayo del año 1992 y sus
modificaciones (Código Tributario Dominicano).
5.
DGII va en serio contra la mora
administrativa, hay 16 mil expedientes acumulados https://acento.com.do/actualidad/dgii-va-en-serio-contra-la-mora-administrativa-hay-16-mil-expedientes-acumulados-8868017.html (Consultado el 29/01/2022).
[1] Misma que hoy día demuestra importantes
resultados en el dictado de Resoluciones de Reconsideración , tal como se puede
advertir en el artículo de opinión DGII va en serio
contra la mora administrativa, hay 16 mil expedientes acumulados https://acento.com.do/actualidad/dgii-va-en-serio-contra-la-mora-administrativa-hay-16-mil-expedientes-acumulados-8868017.html (Consultado el 29/01/2022) y si bien
estas acciones no son las que reflejan acciones oportunas respecto de la
suspensión o interrupción de la prescripción son una muestra del empeño de los
servidores públicos de una institución que ha cobrado protagonismo durante el
desarrollo de la crisis sanitaria y el consecuente impacto en la economía
[2] Ver aviso publicado en la Página Oficial del Poder Judicial con fecha
del 8 de abril de 2021, https://poderjudicial.gob.do/poder-judicial-pone-en-marcha-plan-de-descongestion-del-tribunal-superior-administrativo/
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