Ejercicio
recursivo ante los actos del Ejecutor Administrativo
Es
bien sabido para todo litigante de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
ejercida por el Tribunal Superior Administrativo -con carácter nacional
respecto de los tributos- que cuando un contribuyente está inmerso en un
conflicto cuyo origen es una resolución emanada por la Dirección General de
Impuestos Internos (DGII), con la cual se encuentre disconforme por cuestiones
bastantes subjetivas e innumerables dependiendo de sus distintos propósitos -del
contribuyente o interesado-, una especie de reacción automática sería
impugnar a través del recurso contencioso tributario al amparo del art. 139 del
Código Tributario. No obstante, y en vista de innumerables circunstancias que
parten desde la urgencia hasta la vulnerabilidad económica y las limitaciones que
implica ser afectado por un embargo o una ejecución de un crédito tributario la
elección de qué canal tomar puede ser de capital importancia a fin de obtener
una tutela judicial efectiva oportuna.
La
primera opción -en caso de urgencia- reside en la solicitud de medida cautelar,
sea ordinaria o anticipada en virtud del art. 7 párrafo III de la Ley No. 13-07[1].
En virtud de este reclamo, por una interpretación errada desde los
cimientos reales de la Jurisdicción Contencioso Tributaria en el año 2007,
el diferendo es conocido por una Sala del Tribunal, es decir, de forma
colegiada, sobre esto abundamos en las páginas 46-47 de un ligero texto
publicado en abril de este año 2021, denominado Procesos en el Contencioso
Administrativo, Fundamentos para el Litigio ante la Justicia Administrativa;
allí señalamos el porqué es inadecuada esta remisión que se realiza por
dicho Tribunal especializado desde el Juez Presidente al Colegiado compuesto
por sus Salas.
En
curso de una solicitud de medida cautelar, es importante tomar en consideración
que las exigencias insustituibles y drásticas consisten en demostrar la
apariencia de buen derecho, el peligro en la demora (matizado por el Plan de
Descongestionamiento implementado por el Consejo del Poder Judicial) y, la más
dificultosa de todas, que impone que no se afecta GRAVEMENTE el interés
general, donde orbitan la afectación sobre el particular bajo una lupa del
cuánto debe soportar ese administrado.
La
especialidad de la materia[2]
requiere además una demostración adicional a la adopción de medida cautelar
meramente administrativa, es decir, la que no obedece al ejercicio de una
potestad que se deriva de un crédito tributario, y con esto hago referencia al
famoso RIESGO EN LA PERCEPCIÓN que prevé el art. 81 del Código Tributario
Dominicano, dígase sustentar que la empresa o persona física no exhibe ningún
modo de insolvencia.
A
esta causa se suman otras consideraciones como son la insuficiencia de activos
que se derivan en la garantía suficiente del crédito tributario exigido; la
disminución importante de los ingresos, cuestiones que, sin lugar a duda, pesa
sobre el contribuyente rebatir adecuadamente por efecto de la carga dinámica de
la prueba, ver caso Resulting vs DGII, Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00060 de
fecha 31/1/2020, Sala 3 de la Suprema Corte de Justicia. Aquí es relevante
acotar que, la prescripción NO es un argumento que se deba llevar a este examen
del Tribunal, toda vez que ese análisis pesa sobre el JUEZ DE FONDO por efecto
del propio art. 7 de la Ley No. 13-07 que limita al Juez de lo Cautelar a no
prejuzgar.
Un
aspecto que no puede dejarse de lado es el título habilitante. En el caso de
las medidas conservatorias la simple notificación de la resolución de
reconsideración en virtud del art. 57 párrafo II[3]
del Código Tributario; o, la propia resolución de determinación por efecto de
los artículos 10 y 11[4] de
la Ley No. 107-13, facultan a la Administración Tributaria, por intermedio de
su Ejecutor Administrativo a recurrir a uno de los instrumentos señalados en el
art. 81 del Código Tributario; a saber, 1. Embargo conservatorio. 2.
Retención de bienes muebles. 3. Nombramiento de uno o más interventores. 4.
Fijación de sellos y candados. 5. Constitución en prenda o hipoteca. 6. Otras
medidas conservatorias. Esta
ultima debidamente matizada por el precedente TC/830/18 del Tribunal
Constitucional (TCRD), que, sumado al precedente TC/322/14, reiterado
recientemente en la Sentencia TC/271/21 del 6/9/2021, prohíbe de forma DIRECTA
el bloqueo de comprobantes fiscales.
Aunque
la práctica ha dejado en desuso la adopción de medidas cautelares ante la
propia Administración, situación que ha rescatado el art. 25 párrafo III de la
Ley No. 107-13. La constitución de una garantía SUFICIENTE supondría una
circunstancia de procedencia del levantamiento de una medida conservatoria,
tanto para la Administración, como también por el Tribunal en virtud del art. 7
de la Ley No. 13-07 y 83 del Código Tributario.
Distinto
fuese si el acto que se procura suspender responda a la resolución del Ejecutor
Administrativo en ocasión de un mandamiento de pago, que implica la
firmeza de la deuda, la cual tiene su cauce en el certificado de deuda[5] en
los términos del art. 97[6]
del Código Tributario, en palabras llanas, que la deuda no es susceptible de
recurso alguno conforme el procedimiento previsto por el art. 91 y ss. del
Código Tributario. De hecho, existen quienes señalan que, en vista de ello,
este mandamiento no es posible de ser recurrido ante el Tribunal sino,
únicamente ante el propio Ejecutor a través de una excepción de oposición, y
luego, a raíz del art. 117 sí podría recurrirse ante el Tribunal Superior
Administrativo. No obstante, el criterio (mayoritario) del TSA ha comprendido
que esto sería requerir una reclamación previa que atenta contra el art. 51 de
la Ley No. 107-13.
En
curso del juicio sobre un mandamiento de pago, lo que se debe atacar es la
ausencia de firmeza del crédito o una de las circunstancias descritas en el
art. 112 del referido Código, toda vez que la doctrina es coherente al señalar
que los actos administrativos son ejecutorios, reforzado en el ámbito local por
efecto del art. 11 de la Ley No. 107-13, e internacional por la doctrina de
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, que resalta:
La
ejecución forzosa: principios generales.
Nuestro
Derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para
proceder a la ejecución forzosa de sus actos. (…) 1. En primer lugar, la
necesaria existencia de un acto administrativo formal como título habilitante
de la ejecución. Aunque parezca una advertencia obvia, tratando como tratamos
de la ejecución forzosa de actos administrativos, es necesario recordar que un
procedimiento ejecutivo no puede iniciarse sin la existencia de un acto
administrativo formal (…); 2. No es necesario que el acto administrativo a
ejecutar reúna el carácter de firmeza: puede ser ejecutado aun cuando haya
sido objeto de impugnación en vía administrativa o contenciosa, y salvo la
ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia, en los términos
que antes vimos; 3. El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinación
suficiente, de manera que la obligación que imponga no requiera ser concretada
mediante especificaciones ulteriores (…); 4. Por fin, la potestad de ejecución
solo puede actuarse previa notificación de su iniciación y con la preceptiva
intimación de cumplimento al interesado” págs.
151-152.
En
curso de dicho examen debe tenerse en consideración, que en caso de que se
procure la suspensión vía la medida cautelar ante el Juez se deben observar lo
que enunciamos en los párrafos anteriores, añadiendo las causas previstas por
el art. 112[7]
del Código Tributario, aplicables al recurso contencioso tributario que
justifica la existencia de dicha -eventual- adopción de medida cautelar por la
instrumentalidad que caracteriza dichas medidas. Independientemente de que
existan quienes enarbolen que subsiste una especie de referimiento o medida
cautelar autónoma, aspecto con el cual no estamos de acuerdo,
pudiendo darse la situación exclusiva de que la adopción de una medida cautelar
resuelva el diferendo final, o reservado al Juez de Fondo por tratarse de una
cautelar de tipo positivo como bien desarrolla el Magistrado VASQUEZ GOICO,
Rafael en su obra Las Cautelares en el Contencioso Administrativo
Dominicano, 2018.
Finalmente,
el Tribunal Constitucional (TCRD) ha sido contundente al vedar la posibilidad
de que un embargo sea ventilado por la vía del amparo ordinario conforme el
art. 65 y ss. de la Ley No. 137-11, y esto, es prueba de la “fiebre” del
amparo, en donde ningún mecanismo recursivo pareciera ser suficientemente
efectivo para el administrado, o, la ambición de someter, en la mayoría de los
casos hasta tres (3) acciones diferentes sobre el mismo objeto de controversia
obedece a un interés de desnaturalizar las vías judiciales existentes y más
importante, en perjuicio de la seguridad jurídica de los interesados,
contribuyente-Administración Tributaria, como también sobre la ética del
litigante que lo propone.
Referencias
Bibliografía
SANTAMARÍA
PASTOR, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General II, año 2018.
PÉREZ T. ELADIO A. MIGUEL, Derecho Procesal Civil
Actualizado, Tomo III, año 2019.
Normas
Código
Tributario Dominicano
[1] Supletoria en vista de la omisión del Código Tributario
-como norma especializada- esta es la interpretación jurisprudencial vigente,
sin embargo, existen quienes proponen la jurisdicción civil como tribunal
competente.
[2]
Debidamente protegida por la Ley No. 107-13, art. 15 párrafo III, y aplicada
por la Tercera Sala de la Suprema Corte en materia de Derecho Municipal, donde
la especialidad de la Ley No. 176-07 se impuso a pesar de ser una norma
anterior.
[3] Ratificado
por el precedente TC/830/18.
[4] Cuyo abordaje
doctrinario es realizado por SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso.
[5] Sobre el
cual es importante destacar que en virtud del art. 14 de la Ley No. 107-13, las
peticiones de nulidad deben estar sustentadas en situaciones que estén
sancionadas por su incumplimiento con esa consecuencia; jamás por el
cuestionamiento del Departamento a lo interno de la Administración Tributaria
que emita dicho acto, a lo cual se suma la potestad de delegación indicada por
la Ley No. 247-12.
[6] Lo cual
la doctrina del Magistrado Eladio A. Miguel Pérez T. en su obra Derecho
Procesal Civil Actualizado, Tomo III, hace referencia, cuando lo indica dentro
de los títulos que permiten un embargo ejecutivo, numeral 8, pág. 301.
[7] La
oposición del embargado sólo será admisible cuando se funde en algunas de las
siguientes excepciones: a) Pago de la deuda. b) Prescripción. c) Inhabilidad
del título por omisión de cualquiera de los requisitos previstos en los
Artículos, 104 y 105 de este Código.
