El presente texto corresponde a la publicación de la Gaceta Judicial; se recomienda consultar las notas aclarativas al pie para una lectura de mejor comprensión.
Resumen:
Se describen las competencias de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que
principalmente posee el Tribunal Superior Administrativo y las vías judiciales que tienen los
particulares para impugnar una actuación emanada por el Estado Dominicano o un órgano
que ejerza actos de tipo administrativo, todo desde un punto de vista constitucional, legal,
jurisprudencial y doctrinal.
Palabras clave:
Competencia, recursos contenciosos administrativos, medidas cautelares, acción de amparo,
amparo en cumplimiento, ejecución de sentencias, reforma constitucional.
COMPETENCIA
La aptitud legal que ostenta cierto tribunal para decidir sobre las cuestiones que les
presentan los reclamantes en justicia, es como incluso un principiante en el estudio del
derecho en una acertada apreciación denominaría la “competencia de la jurisdicción”.
Se trata de una radiación del principio de legalidad y una garantía de la seguridad jurídica
por cuanto brinda la certeza de que sus conflictos deben ser resueltos por un tribunal
determinado, al cual la ley ha encomendado esa función y que sin previa autorización de
ésta o la Constitución Dominicana constituiría una extralimitación en sus funciones
conforme el párrafo II del artículo 149 (1) de la indicada Carta Magna.
Las Leyes 1494 “Que Instituye la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa” del 2 de agosto
de 1947, G.O. 6673 y la núm. 13-07 del 5 de febrero del año 2007, son las que al día de hoy
rigen el proceder del Tribunal Superior Administrativo en todo lo concerniente a las
instancias, plazos, procedimientos e incluso naturaleza de ciertas vías recursivas que suelen
ser complementadas por leyes sectoriales.
La Constitución Política Dominicana del 26 de enero de 2010, se refirió a la jurisdicción
contenciosa-administrativa ampliando significativamente(2) sus atribuciones ya concebidas
no solo en las leyes indicadas anteriormente, sino en leyes sectoriales como la Ley núm.
41/08 de Función Pública, la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y
Procedimientos Constitucionales y otras que atendiendo al caso en concreto serán
apreciadas más adelante.
A partir de la entrada en vigencia de la Ley núm. 1494 del 9 de agosto de 1947, además de
instituirse la jurisdicción contenciosa administrativa, se obtuvo una gran conquista del
administrado frente al gran (y hasta hace poco) aparentemente impermeable Estado
Dominicano; y es que en virtud de los artículos 1 y 3 de dicha ley, se instituyó el recurso
contencioso administrativo con el cual los actos de administración se harían susceptibles de
impugnación, como también los conflictos que surjan a partir de los acuerdos de la
Administración Pública con el particular. Sin embargo y por disposición de la propia ley
(numeral 37), las funciones del Tribunal serían ejercidas por la Cámara de Cuentas de la
República Dominicana.
No obstante lo anterior, y gracias a la Ley núm. 13-07 del 5/2/2007, se puede contar con
una Administración de Justicia imparcial, ajena a los intereses que podrían interferir en las
decisiones adoptadas por la Cámara de Cuentas de la República, y es que ésta dispuso el
traspaso de competencias ya otorgadas a la jurisdicción al Tribunal Contencioso Tributario
y Administrativo, instituido por la misma e incluyendo la resolución de conflictos respecto
de la responsabilidad patrimonial del Estado, actos y disposiciones dados por corporaciones
profesionales, procedimientos relativos a la expropiación forzosa (3) y casos de vía de hecho
administrativa. Dicha ley –a nuestro entender- debe ser examinada en toda su extensión y
con esto agrego la parte fundamental de toda legislación, las consideraciones, veamos:
“Que mediante la Ley 1494, del año 1947, se instituyó el Tribunal Superior
Administrativo con el propósito de conocer la legalidad de las actuaciones de los
órganos y entidades de la Administración Pública, ubicándose institucionalmente
dicho órgano jurisdiccional en el ámbito del Poder Ejecutivo, ya que sus jueces serían
designados por ese Poder del Estado, configurándose así lo que en el Derecho
Administrativo se conoce como el sistema de justicia retenida, esto es, que la
administración se juzga a sí misma;
Que en la actualidad el Comisionado para la Reforma y Modernización de la Justicia
conjuntamente con el Programa PARME de la Unión Europea, está auspiciando un
anteproyecto de ley sobre la actividad de la administración y su control por los
tribunales, que contempla una “vacatio legis” para su entrada en vigencia no menor
de un año, a los fines de preparar los recursos humanos y materiales para su
implementación, ya que conlleva un cambio absoluto del modelo de control
contencioso administrativo de tipo objetivo, hacia un control subjetivo que garantice
de manera efectiva los derechos de los administrados, introduciendo asimismo el
doble grado de jurisdicción en el ámbito de la jurisdicción contenciosa
administrativa;”
Evidentemente, esta Ley persiguió erigir un control real sobre la actuación administrativa
de un Estado que dio pasos importantes en lo que concierne al sometimiento pleno de la
actividad administrativa al ordenamiento jurídico, que más adelante protegió la Carta Fundamental del 26 de enero de 2010 (artículo 138) y luego la Ley núm. 107-13 (principio
de juridicidad).
Una de las características más importantes de la señalada ley, trata de la “solicitud de
medida cautelar”, la cual debe conocer el Juez Presidente del Tribunal o el de una de sus
salas, pudiendo otorgarlas siempre y cuando cumplan con: i) periculum in mora; ii) fumus
boni iuris y la no perturbación grave del interés público, el cual conforme a su criterio y
para la ejecución de la medida está en la facultad de imponer una fianza a fin de subsanar
los perjuicios que eventualmente puedan ser ocasionados por la efectividad de la medida,
en caso de que sea otorgada.
Dicho lo anterior, es imprescindible discernir entre la medida cautelar solicitada con motivo
a un proceso Contencioso-Administrativo(4) de la medida que proviene de un proceso
Contencioso Tributario; en efecto, la competencia difiere por interpretación del párrafo III
del artículo 7 de la Ley núm. 13-07 que dispone:
“En todo lo relativo a los actos emanados de la Administración Tributaria, integrada
por la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Impuestos Internos,
así como de la Administración Monetaria y Financiera, las medidas cautelares se
regirán de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley 11-92, de fecha
16 de mayo de 1992 y sus modificaciones (Código Tributario de la República
Dominicana), la Ley No.3489 de fecha 14 de octubre de 1953 y sus modificaciones, y
la Ley Monetaria y Financiera No.183-02, de fecha 21 de noviembre del 2002, y las
demás leyes que rigen dichas materias, según apliquen”.
En virtud de este se considera que el proceso Cautelar de lo Contencioso Tributario
corresponde a una de las salas que por sorteo aleatorio resulte apoderada para dictar
sentencia, en ese aspecto se ha referido el actual Presidente del Tribunal Superior
Administrativo, señalando:
“Si partimos del hecho de que las leyes que se mencionan en los referidos textos
(Código Tributario, Ley 3489 y sus modificaciones y la Ley núm. 183-02 Monetaria
y Financiera) no abordan el tema de las medidas cautelares que habrían de ser
tomadas por un tribunal del orden judicial y, en consecuencia, no indican ninguna
competencia jurisdiccional en esta materia ¿cuál sería la solución? ¿No sería más
lógico concluir que la atribución la tiene el presidente del tribunal o el de una de sus
salas, conforme a la ley que regula el procedimiento cautelar administrativo? No
obstante, no queremos llamar a confusión. Ya hemos dicho que el criterio se ha
mantenido por un asunto de seguridad jurídica que ha ponderado el tribunal. Pero en
la frialdad de la academia no podernos dejar de ver la debilidad interpretativa, en
cuanto a técnica se refiere, del criterio en cuestión(5)”.
En nuestra opinión la seguridad jurídica es sumamente importante para el equilibrio de los
intereses que se planteen, sin embargo y tomando en consideración los principios de
legalidad y razonabilidad el conocimiento por parte de las salas del Tribunal Superior
Administrativo de las solicitudes de medidas cautelares en materia Contencioso-Tributario
debe ser decidido por la Presidencia o uno de los jueces presidentes de las salas como
establece el artículo 7 y su párrafo I de la Ley núm. 13-07, primero por ser la intención del
legislador, segundo (y más importante) por ser más favorable a los interesados que al
remitirse su expediente a un órgano colegiado no unipersonal como la Presidencia o (quien
haga sus funciones) pueda presentar dilaciones que van no solo desde la asignación en vista
del sorteo aleatorio, sino que incluye el acuerdo que deben plasmar los jueces integrantes
con respecto a la solución que se dicte, situaciones que no se suscitan cuando es conocido
exclusivamente por la Presidencia del Tribunal, y tercero pero no menos importante es que
se presume ser el juez con mayor pericia, y en consecuencia el más idóneo para fallarla
tomando en consideración que dicha decisión es inapelable.
Competencia de lo Contencioso Municipal
Otra situación de gran envergadura y poco apreciada por los actuantes de los procesos en la
materia, consiste en la atribución del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal, el
cual no es más que la Cámara Civil del Juzgado de Primera Instancia correspondiente a la
demarcación territorial de cierto Gobierno Local, conociendo de los reclamos que se
sometieren en contra de éstos, casos en los que lógicamente debe aplicar las normas y
principios del Derecho Administrativo, todo esto en única instancia, es decir, solo
susceptible de recurso de casación tal como ha manifestado la Suprema Corte de Justicia en
su Sentencia núm. 00642 del 9 de noviembre de 2016, 3ra. Sala.
El motivo por el cual se estableció esa especial atribución es visible en uno de los
considerandos de la Ley núm. 13-07 donde señaló:
“Que la ubicación de la sede del Tribunal Contencioso Tributario en la ciudad de
Santo Domingo es una limitante para el acceso a la justicia en las controversias
contenciosa administrativa en el ámbito municipal;”
Consideración que tiene vigencia hoy por hoy, siendo un ejemplo tangible la Sentencia
núm. 030-04-2018-SSEN-00310 del Tribunal Superior Administrativo, Sala 3, en la que
indicó:
“Se trata –a consideración del Tribunal- de una medida adoptada por estas leyes
procedimentales que persiguen un fin en común, la razonabilidad de un acceso a la
justicia eficaz permitiendo que las personas incurran en la menor cantidad de estragos
para reclamar sus derechos ante una Administración Pública que sin duda alguna, está
en una condición de superioridad de prerrogativas y recursos no sólo de tipo
económico (…)” páginas 7 y 8.
Competencia en litis contra Ayuntamientos o Gobiernos Locales
Por otro lado, tenemos la Ley núm. 176-07, promulgada poco después de la señalada Ley
núm. 13/07 del 5/2/2007, con la cual se establece que el control de legalidad de los actos de
las autoridades municipales quedará a cargo de los tribunales de justicia (artículo 10 de la
Ley Municipal), claro está que conforme al párrafo anterior ese control es ejercido por los
Tribunales de Primera Instancia (Cámaras Civiles en atribuciones de lo Contencioso
Administrativo) y, en las controversias relativas al pago de arbitrios a los juzgados de paz
municipales6
que además puede ordenar las medidas cautelares correspondientes a tales
procesos (párrafo del artículo 314).
Sin embargo, el Tribunal Superior Administrativo retiene la competencia cuando se trate de
actos emanados por los Ayuntamientos del Distrito Nacional o del Gran Santo Domingo, y
claro está no versen sobre facultades en lo relativo al recaudo de arbitrios.
Competencia sobre servicio público y carrera administrativa
Con relación a la Función Pública tenemos la Ley núm. 41/08 del 25/1/2008, que faculta
al servidor público a demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa con el
propósito de impugnar el acto administrativo perseguido, artículo 76(7).
Atribuciones amparadas en la reforma constitucional del año 2010
Como era de esperarse, la Constitución Política Dominicana varió el marco jurídico
existente, lo que es notable al verificar su artículo 165, en virtud del cual la competencia de
la jurisdicción no está condicionada al acto administrativo exclusivamente o alguna de las
situaciones en que la ley otorga aptitud al tribunal, sino que se incluyó el término
“actuaciones”, es decir que la función administrativa se encuentra totalmente sometida al
control jurisdiccional, tal y como lo dispone el artículo 139 de Carta Fundamental.
A propósito de la Constitución, una consecuencia notable sobre la jurisdicción contenciosa
administrativa se suscitó en materia de Propiedad Intelectual, en estos casos la Ley 20-00
sobre Propiedad Intelectual establecía que:
“La resolución del director general agota la vía administrativa y será ejecutoria. Esta
resolución podrá ser recurrida por ante la corte de apelación del departamento judicial
correspondiente al lugar donde esté ubicada la Oficina Nacional de Propiedad
Industrial, en sus atribuciones civiles y comerciales, en el plazo de treinta (30) días
francos, a partir de su notificación. La sentencia de la corte de apelación podrá
revocar o confirmar la resolución” (artículo 157, párrafo II).
Esta disposición fue sumamente utilizada, y de hecho todavía existe parte de la comunidad
jurídica que considera aún procede seguir el camino trazado por esa disposición, sin
embargo, y de acuerdo a la jurisprudencia reciente(8) , se considera que por aplicación de los
artículos 139 y 165 de la Constitución Dominicana quedó derogada y por lo tanto, en base
al ordenamiento jurídico actual el Tribunal Superior Administrativo es el llamado a decidir
los recursos que se eleven contra ese tipo de resoluciones, lo que dicho Tribunal aplicó en
Sentencia núm. 030-04-2017-SSEN-002369
del 24 de julio del año 2017, Sala 3, en virtud
del numeral 2, artículo 165 de la Carta Magna.
Conforme a la Ley núm. 137-11 de Procedimientos Constitucionales
El 13 de junio de 2011, fue dada la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales, cuyo contenido establece en su artículo 75, que la
jurisdicción contenciosa administrativa es la llamada a conocer de la acción de amparo
contra acción u omisión de la Administración Pública; ahora bien para la acción de habeas
data no existe una disposición taxativa tal y como para la acción de amparo que brinde la
aptitud legal para que dicha jurisdicción declare su competencia ratione materiae, sin
embargo de los artículos 20 y 21 de la Ley núm. 172/13, del 15 de diciembre de 2013
podría extraerse la atribución territorial de ésta tomando en consideración el domicilio legal
de la parte accionada, por lo que dicha situación es la que se debe considerar a tal fin.
Competencia del Tribunal sobre dificultad en ejecución de sus sentencias
Recientemente existe una situación cuyos malestares sin duda alguna representa quizás la
mayor amenaza que tiene un Estado Organizado, y es que a partir del año 2010 los
Tribunales de la República Dominicana además de tener un rol declarativo pasaron a tener
una función ejecutiva, así lo plasmó el numeral 1 del artículo 149 de la Constitución, en
efecto para que se cumpla de manera cabal una verdadera tutela judicial efectiva lo
decidido necesita ser materializado; sin embargo, ¿Qué tribunal debe velar por la ejecución
de sus mandatos?
En lo concerniente a las decisiones dictadas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
la Ley núm. 1494 previó:
“El Tribunal Superior Administrativo será el único competente para resolver sobre las
dificultades de ejecución de sus sentencias, y tendrá capacidad para fijar, en las
mismas o en sentencias subsiguientes a petición de la parte interesada, las indemnizaciones que deberán recibir las partes gananciosas, por efectos del fallo
principal, o en los casos de incumplimiento de aquel a partir de su notificación por el
Procurador General Administrativo”.
La respuesta de los litigantes en el área, (derecho administrativo) ha sido la denominada
“Demanda en ejecución de sentencia” que desde el ordenamiento jurídico actual deja
mucho que desear, que se trata de una simple liquidación de astreinte en la cual un juez se
dispone a reafirmar lo ya declarado por la decisión cuya ejecución se persigue, lo cierto es
que actualmente solo se cuenta con las disposiciones de la Ley 1494 que al respecto
atribuye a la propia jurisdicción administrativa decidir sobre las vicisitudes que originen la
materialización de su decisión, causando incluso incertidumbre respecto a las decisiones
adoptadas en materia de amparo, esto por la interpretación formada por la Cámara Civil y
Comercial de la Corte de Apelación (Sala 1), la cual en esos casos retiene competencia(10) ,
bajo las siguientes consideraciones.
“(…) este tribunal es del criterio de que la incompetencia declarada por el juez
anterior no procede, puesto que el Tribunal Superior Administrativo que emitió la
sentencia en que se originan las dificultades de ejecución que a su vez motivan el
apoderamiento del juez de los referimientos, no actuó en sus funciones ordinarias,
dirimiendo una litis entre un particular y la administración pública con ocasión de un
acto administrativo, en el marco de influencia de las leyes Nos. 1494 y 107 de 2013,
sino como jurisdicción de amparo”
“(…) conforme viene sosteniéndolo esta primera sala de la Cámara Civil y Comercial
de la Corte de Apelación del Distrito Nacional en el pasado reciente, los poderes del
juez de los referimientos para intervenir en el marco de las dificultades de ejecución
de las sentencias de amparo, sin importar su origen, resulta de la inexistencia en la
legislación que rige esa especialidad de un procedimiento cabal que ofrezca respuesta
a tales problemas (…)” Más adelante afirma “Considerando, que la competencia
funcional a que se contraen los artículos 4 y 44 de la Ley 1494 de 1947 habilita un
régimen monopólico y de exclusividad en sede contencioso-administrativa (…) pero
solo tiene lugar cuando ese tribunal ha actuado en el ejercicio de sus facultades
sustantivas ordinarias, no cuando resuelve en atribuciones de amparo y se presentan
en este ámbito, strictu sensu, escollos o conflictos de ejecución propiamente dichos(11)”.
Sin duda alguna son cuestiones que ameritan de una ley de control jurisdiccional que
delimite las potestades que tendría el juez de la ejecución de la sentencia administrativa de
caras a garantizar los derechos del reclamante y de la propia administración, cuando las
obligaciones consistan en hacer o no hacer, es decir, que no se traten de sentencias liquidas
y exigibles cuyo procedimiento está configurado en la Ley núm. 86-11.
VÍAS RECURSIVAS
1. Recurso contencioso administrativo
Como se indicó más arriba, el recurso contencioso (administrativo) tiene fundamento en la
Ley núm. 1494 del 9/8/1947, y su artículo 112; este recurso, para el cual la persona afectada
goza de un plazo de 30 días francos (en caso de que se notifique a persona o domicilio por
la aplicación supletoria del artículo 1033 del Código de Procedimiento Civil)(13) es la vía por
excelencia que se tiene contra un acto formal de la Administración Pública que por
considerarse atentatorio de unos derechos que el particular entiende posee, procede a
impugnarlo.
Este recurso no es suspensivo de los efectos del acto que se ataca en la jurisdicción
correspondiente, debido a la ejecutividad y ejecutoriedad que exhiben los actos de
administración, para ello el recurrente debe auxiliarse de la medida cautelar ordinaria o
anticipada que, como se verificará. Consiste en una garantía real de la tutela judicial
efectiva.
2. Recurso contencioso tributario
El recurso contencioso tributario es un derivado del indicado recurso a los asuntos
impositivos que por incidir de manera crucial en la sociedad, está regulado por el Código
Tributario de la República Dominicana erigido por la Ley 11-92 y sus modificaciones,
específicamente su artículo 139. Su plazo es el mismo previsto por el artículo 5 de la Ley
núm. 13-07, que modifica el artículo 144 del indicado Código, 30 días. Posee a su vez, la
solicitud de medida cautelar tributaria para contrarrestar los efectos de los actos emanados
por la Administración Tributaria, dígase Dirección General de Aduanas (DGA) y Dirección
General de Impuestos Internos (DGII).
3. Recurso de revisión
Se trata del único recurso de retractación que se tiene contra una decisión emanada por la
jurisdicción contenciosa administrativa y consiste en la reconsideración de la sentencia
dictada en primer término por causas taxativamente ubicadas en los artículos 38 de la Ley
1494 y 168 del Código Tributario que implican:
a) Omisión de estatuir
b) El Procurador General Administrativo no haya participado en el proceso primario
c) Fallos ultra petita
d) Cuando se recuperen documentos decisivos
e) Decisiones contradictorias en el dispositivo de la sentencia impugnada.
Claro está que para este tipo de vía recursiva el plazo no es el mismo, sino de 15 días que
han de entenderse francos14 conforme al artículo 170 del Código Tributario y 40 de la Ley
núm. 1494.
4. Recurso de retardación
Sobre ese recurso no existe mucho que decir, puesto que se trata simplemente del reclamo
para que la Administración Pública se pronuncie sobre una solicitud que por el transcurso
del plazo destinado a tal fin(15), otorga al interesado la posibilidad de recurrir a la jurisdicción
con el fin de conminar al órgano a que dicte acto positivo o negativo para sus pretensiones,
exclusivamente.
Aunque está regulado por las Leyes 1494 y el Código Tributario de la República
Dominicana, este recurso tiene la peculiaridad de que los plazos que ostenta la
administración para decidir (apoderado del asunto) están previstos en leyes sectoriales, y en
caso de que no exista en ellas aplican los dos (2) meses que impone de manera supletoria la
Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la
Administración y de Procedimiento Administrativo.
5. Acciones de amparo, ordinario, de cumplimiento y preventivo
El amparo tiene base en la Carta Magna y la Convención Americana de Derechos
Humanos, es bien sabido que su alcance se limita a los derechos fundamentales que no
necesariamente deben ser sólo los previstos de manera taxativa entre los artículos 37 al 67
de la Constitución Dominicana. Estas acciones –entendemos que debido a su importanciaestán presentes en varias modalidades según expresa la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y Procedimientos Constitucionales entre sus artículos 104, 112, 114 y el
preventivo que tiene origen en el artículo 72 de la Carta Fundamental.
La naturaleza intrínseca e inherente del amparo reside en la notoria o inminente
transgresión que, en virtud de la horizontalidad de esta acción en nuestro ordenamiento,
puede ser generada no solo por la actividad administrativa y sus funcionarios, sino de los
propios particulares.
El amparo ordinario es aquel, que de manera directa procura el cese en la perturbación de
un derecho fundamental, siempre y que el reclamo o acción de amparo no sea subsumible
en una de las causales previstas por el artículo 70 de la Ley núm. 137-11, (a) que exista una
vía judicial distinta e idónea para tutelar el derecho cuya protección se pretende -que debe
ser eficaz-; (b) que la acción esté prescrita por el transcurso de más de 60 días desde que se tiene conocimiento de la conculcación16 y (c) que se apodere al Tribunal de una acción
claramente improcedente(17) .
Para el amparo de cumplimiento ha de tomarse en consideración una variante, y es que
distinto al amparo ordinario se pretende una intervención indirecta por parte del Juez de
Amparo, que basado en la eficacia de un acto administrativo o una ley, conserva un derecho
fundamental.
En primer lugar, se debe tomar en consideración que no aplica el plazo previsto por el
artículo 70, numeral 2 de la Ley Orgánica 137-11, sino que aunque se trate de 60 días
similares al del amparo ordinario, se debe cumplir con la reclamación previa que se
beneficia al ente supuestamente omiso, sobre esto se ha referido el Tribunal Superior
Administrativo en su Sentencia 00169/2016 del 25/4/2016, Sala 3 cuando indicó:
“De acuerdo al artículo 107 de la Ley No. 137-11 Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del 13 de junio de 2011, es
un requisito de procedencia la “reclamación previa” ante la institución renuente en el
cumplimiento de la ley o acto administrativo que se pretende ejecutar,
posteriormente la Administración Pública tiene la facultad de referirse al asunto que
se le exige, en caso de no hacerlo el reclamante puede incoar su acción de amparo de
cumplimiento en el lapso de tiempo comprendido entre el día en que se vencen los
quince (15) días que posee la institución, hasta que perima el plazo de sesenta (60)
que tiene el reclamante para acudir a la jurisdicción mediante ésta vía conforme al
párrafo I del artículo 107 anteriormente señalado”.
Así las cosas, es importante denotar que esta reclamación previa se basa en que distinto al
amparo común, el amparo en cumplimiento pretende que un funcionario ejecute una
disposición (x), en tal sentido se concede ese plazo de 15 días –en que la Administración
Pública correspondiente se encuentra apoderada-, por 2 situaciones (a) que el servidor
público tome conocimiento sin necesidad de una judicialización del asunto y, si lo
considere de lugar corrija la conducta aducida como irregular; y (b) evitar una posible
demanda judicial innecesaria.
Es también de suma envergadura acotar que los medios de inadmisión propios del amparo
(artículo 70 de la Ley núm. 137-11) no son subsumibles a una acción de amparo de
cumplimiento, tal como ha manifestado el Tribunal Constitucional en sus precedentes
TC/0016/1318, TC/0415/1619, y TC/0029/1820 puesto que su régimen está contemplado a
partir de los artículos 107 de la Ley núm. 137-11 del 13/6/2011.
Si bien este amparo está destinado a la efectividad de una ley u acto administrativo, el
Tribunal Constitucional Dominicano abrió una posibilidad en un caso muy especial como
son las ejecuciones de sentencias líquidas y exigibles, esto basándose en una ejecución no
de la decisión que condena, sino de los artículos 3 y 4 de la Ley núm. 86-1121, sobre este
particular tenemos nuestras reservas, puesto que a pesar de dicha decisión estar revestida en
una buena administración de justicia22 afecta la figura en su naturaleza misma otorgándole
una amplitud no pretendida por el legislador, y que bien pudo ser resuelta otorgando la
fisionomía de una demanda en ejecución de sentencia.
No obstante, dicho precedente es aplicado por la jurisdicción contenciosa administrativa(23) ,
prueba de ello es la Sentencia núm. 030-2017-SSEN-00081 de la Sala 3 en la cual
manifestó:
“En definitiva, el incumplimiento en el trámite y posterior puesta en eficacia de la
parte in fine del artículo 4 de la señalada ley constituye una atroz vulneración de
derechos en perjuicio de la señora M.M.M.B., por lo que se acoge parcialmente la
acción que se trata” (pág. 10).
Con relación al amparo preventivo se puede decir que igual ocurre con la acción en habeas
corpus, la característica que llama distinción reside precisamente en la dualidad que
ostentan estas –amparo y habeas corpus-, dígase pueden requerirse intervenciones
judiciales tanto luego de la comisión como previo a ella, siempre y cuando existan razones
más que suficientes que permitan inferir una amenaza inminente.
6. Medidas cautelares; ordinaria y anticipada
Las medidas cautelares en cambio procuran una verdadera tutela judicial amparando
derechos que por el transcurso del tiempo que se toma un proceso ordinario (del cual
dependen por su instrumentalidad24) deje sin sentido alguno la pretensión principal, por ello
es importante tener en cuenta que implica la referida instrumentalidad a lo cual la doctrina
explica:
“(…) la instrumentalidad –considerada unánimemente por la doctrina española como
la nota principal de las medidas cautelares- determina que la vida de la medida
cautelar siga la suerte de la pretensión principal, desde el principio hasta el final. Así
las medidas cautelares, solicitadas y adoptadas antes de la interposición de la
demanda, quedarán extinguidas automáticamente si ésta no se presenta en el plazo
indicado por la ley(25)”.
Como se ha indicado, estas pueden ser ordinarias y anticipadas lo cual no depende de la
actuación administrativa que se impugna como ocurre con el amparo preventivo, sino del
proceso principal, regularmente un recurso contencioso administrativo o un recurso
contencioso tributario, de esta manera la medida cautelar anticipada (párrafo IV, artículo 7
de la Ley 13-07) es sometida previo al apoderamiento de la jurisdicción del recurso
correspondiente y en el plazo previsto por la Ley núm. 13-07 para ello, es decir, 30 días
francos(26).
7. Demanda en ejecución de sentencia.
La demanda en ejecución de la sentencia Contenciosa Administrativa corresponde al
Tribunal Superior Administrativo, éste en virtud del mandato Constitucional (artículo 149)
administra justicia decidiendo y haciendo ejecutar, siendo esta ultima la más neurálgica.
En efecto, una vez obtenida una sentencia con carácter de la cosa irrevocablemente juzgada
corresponde intimar para su materialización, lo cierto es que cuando la institución omite
ejecutar no existe mucho que pueda hacer el particular para conminar al funcionario a
cumplir con lo mandado(27).
Ahora bien, se han dado casos en los cuales el Tribunal Superior Administrativo ordena la
ejecución de su decisión, de hecho se puede corroborar en las Sentencias números
00244/201628, 00453/2016, 00454/16 y 00067/16, estos últimos casos en los que la Policía
Nacional (PN) se resistía a reintegrar a miembros de dicha institución que habían sido
restituidos por sentencia favorable. En estos casos se verifica un denominador común, -el
modo de constreñir- en la imposición o liquidación de astreintes, lo cual a nuestro entender
debe ser tomado en consideración en el Proyecto de Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa del 12 de marzo del presente año 2018, de caras a ofrecer una protección
efectiva ante acciones y omisiones tendentes a incumplir con las decisiones.
8. Recurso de apelación y vías de hecho.
Sobre estos hay que indicar que en el caso de la apelación, no será posible verificar siquiera
el primero hasta el momento en que se disponga la implementación de los verdaderos
tribunales contencioso administrativo(29), por lo tanto, y en vista de que el llamado a conocer
de esas apelaciones funge como tribunal de primer grado pero con sentencias solo susceptibles de revisión o casación –en materia ordinaria-, es lo que nos debemos plantear
actualmente.
En el caso de las vías de hecho previstas en la Ley núm. 13-07 como una de las
competencias del Tribunal, se ha visto prácticamente desaparecida no porque no existan
actuaciones tan flagrantes como demanda su naturaleza(30), sino porque al tenerse la acción
de amparo en sus distintas modalidades, el ejercicio del derecho ha preferido auxiliarse de
un plazo mucho mayor (60 días ante 10) y un procedimiento más detallado y seguro, en
cuanto a la Ley núm. 137-11 concierne.
BIBLIOGRAFÍA:
1. La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa, Chinchilla Marin, Carmen,
Madrid, España, primera edición año 1991, Editorial Civitas, SA).
2. Nuevas Tendencias en Materia Cautelar en el Contencioso Administrativo Dominicano,
Vásquez Goico, Rafael, Gaceta Judicial núm. 373, abril de 2018.
3. Constitución Política de la República Dominicana del 10 de julio del año 2015, G.O.
10805.
4. Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la
Administración y de Procedimiento Administrativo. G. O. No. 10722 del 8 de agosto de
2013 y Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de Procedimientos
Constitucionales.
5. Ley núm. 13-07 de fecha 5 de febrero de 2007, Que crea el Tribunal Contencioso
Tributario y Administrativo, G.O. 10409, y 1494, Que Instituye la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, G.O. Nª 6673, del 9 de Agosto de 1947.
Decisiones judiciales
6. Sentencia núm. 00642 del 9 de noviembre de 2016, Tercera Sala de la Suprema Corte de
Justicia, en línea, http://www.poderjudicial.gob.do/Reportepdf/reporte2014-3053.pdf,
[Consultado en fecha 21/9/2018].
7. Sentencias números 030-2017-SSEN-00081 y Sentencia núm. 030-04-2018-SSEN-00310
del Tribunal Superior Administrativo, de la Sala 3 del Tribunal Superior Administrativo,
[Boletines no publicados].
8. Sentencia núm. 00013/2016 del 15/4/2016 de la Presidencia del Tribunal Superior
Administrativo, [No publicada, Boletines disponibles hasta enero de 2015].
9. Sentencia núm. 00237-2015 del 27 de mayo del año 2015 de la Tercera Sala de la Suprema
Corte de Justicia, en línea, http://www.poderjudicial.gob.do/Reportepdf/reporte2013-
5724.pdf, [Consulta de fecha 21/9/2018].
Notas al pie
1. “Los tribunales no ejercerán más funciones que las que les atribuyan la Constitución y las leyes”.
2. Tal como se desprende del numeral 2, artículo 165 de la Carta Magna, que incluye el término “actuaciones”
a las vías de hecho, actos formales o contratos que señalaba la Ley 1494 y la 13-07 (artículos 1 y 3).
3. Cuyo procedimiento es el establecido en la Ley núm. 344, del 29 de julio de 1943, que establece un
procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, el Distrito de Santo Domingo o las
Comunes. G. O. núm. 5951.
4. Que como se ha indicado anteriormente es competencia del Juez Presidente del Tribunal Superior
Administrativo o el de una de sus salas.
5. Nuevas Tendencias en Materia Cautelar en el Contencioso Administrativo Dominicano, Vásquez Goico,
Rafael, Gaceta Judicial núm. 373, abril de 2018.
6. Así ha establecido la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo en su Sentencia núm. 00013/2016 del
15/4/2016, con la cual indicó: “(…) la parte solicitante debió iniciar su proceso ante el Juzgado de Paz
Municipal, el cual en virtud de la Ley del Distrito Nacional y los Municipios del 17 de julio de 2007 y su
artículo 314 es el encargado de ordenar las medidas cautelares que con motivo de un proceso incoado contra
un Ayuntamiento en ejercicio de sus atribuciones recaudatorias se haya suscitado (…)” pág. 3.
7. Que previo a la entrada en vigencia de la Ley núm. 107-13 debía darse luego de haberse ejercido los
recursos en sede administrativa (reconsideración y jerárquico) en los plazos previstos (15 días francos) que
también fueron ensanchados por la susodicha Ley núm. 107-13 a 30 días.
8. Sentencia núm. 00237-2015 del 27 de mayo del año 2015 de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia,
pág. 9.
9. “El tribunal, luego de verificar que ciertamente la Ley de Propiedad Industrial en el numeral 2 de su artículo
157, refiere como jurisdicción especial a la Cámara Civil de la Corte de Apelación del Distrito Judicial
correspondiente, indica que no obstante el numeral 2 del artículo 165 de la Carta Magna proclamada el 26 de
enero de 2010, amplió de manera general el ámbito de la jurisdicción contenciosa administrativa a los asuntos
concernientes a conflictos de la Administración Pública contra el particular”.
11. Pág. 10 de la Sentencia Civil núm. 026-02-2017-SCIV-00062 del 24 de enero de 2017.
12. “Toda persona, natural o jurídica, investida de un interés legítimo, podrá interponer el recurso contencioso
administrativo que más adelante se prevé, en los casos, plazos y formas que esta ley establece, 1ro. contra las
sentencias de cualquier Tribunal contencioso-administrativos de primera instancia o que en esencia tenga este
carácter, y 2do. contra los actos administrativos violatorios de la ley, los reglamentos y decretos (…)”.
13. Artículo 29 de la Ley núm. 1494, que señala la supletoriedad del Derecho Común en casos de
imprevisiones.
14. De acuerdo al razonamiento extendido más arriba sobre la supletoriedad del Derecho Común y en caso de
que se trate de una notificación de sentencia a persona o domicilio (art. 1033 del Código de Procedimiento
Civil).
15. Como de hecho se puede verificar en los artículos 140, párrafo I del Código Tributario de la República
Dominicana y 20, párrafo III de la Ley núm. 107-13 del 8 de agosto de 2013.
16. A menos de que se trate de los casos excepcionales a los cuales se ha referido el Tribunal Constitucional en
sus precedentes TC/0205/13 y TC/0335/16, sobre los derechos de propiedad y seguridad social.
17. Tal como indicó el Tribunal Constitucional en su precedente TC/0294/14, ratificado en Sentencia
TC/002/17, literal (d) pág. 14
18. De fecha 20 de febrero del año 2013, pág. 12, literal (d)
19. De fecha 13 de septiembre del año 2016, pág. 15 literales (h) e (i)
20. De fecha 13 de marzo del año 2018, numeral 11.16, pág. 36.
21. Pág. 19, Sentencia TC 0361/15 del 14 de octubre de 2015
23. Conforme describe el Tribunal Constitucional en su precedente TC/0271/18, pág. 29 del 23 de agosto de
2018, sus decisiones no son interpretables por los Tribunales.
25. (La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa, Madrid, España, primera edición año 1991,
Editorial Civitas, SA).
26. La observancia de este plazo es indispensable para el reclamante, toda vez que una interpretación más
reciente del Tribunal Superior Administrativo indica que el no agotamiento de dicho recurso dentro del plazo
correspondiente (independientemente de que sea anticipada o no) descarta la medida que se pudiere adoptar
por falta de fumus boni iuris, Sentencias números 030-04-2018-SSEN-00071 del 26/2/2018 (Sala 3) y
Sentencia núm. 030-02-2018-SSEN-00221 del 26/7/2018 (Sala 1).
27. Independientemente de que el Tribunal Constitucional haya aclarado que la tutela judicial comprende la
ejecución de la sentencia en un plazo razonable, TC/0148/14 del 14 de julio de 2014.
28. En la cual se indica que la decisión debe ostentar la fuerza de cosa irrevocablemente juzgada (Sala 3).
29. Indicados en la propia Constitución Dominicana (reforma de 2010) en su párrafo II, artículo 164.
30. En otras palabras totalmente distantes de los procedimientos establecidos que revelan su arbitrariedad.
