«La Administración tributaria y la carga dinámica de la prueba»

 

Por Keylin Y. Alcántara Aristy & Adonis L. Recio

 

      

                                                                                                                                 

 Keylin Y. Alcántara A. es magíster en Derecho Tributario por la PUCMM, Letrada de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (2019-)                                                               

                                          
   

 

Resumen: A partir de la emisión de la Sentencia 033-2020-SSEN-00060 de fecha 31/1/2020, la Suprema Corte de Justicia fija el criterio de la obligatoriedad que tiene la Administración Tributaria de aportar al proceso Contencioso la documentación recabada mediante el Sistema de Información.

Palabras claves: Derecho Tributario, Carga Dinámica, Prueba, DGII, Debido Proceso.

No es un secreto que para que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones sociales y administrativas necesita de recursos, debido a ello, se impone en la Carta Magna el deber de que “todos debemos contribuir con las cargas e inversiones públicas que requiere efectuar el Estado, sin privilegios ni discriminaciones” (art. 75.6).

La actividad del recaudo del tributo es una atribución conferida a la Administración Tributaria; en ese sentido, resulta menester indicar, que si bien el artículo 30 de la Ley núm. 11-92 (y sus modificaciones) que insta el Código Tributario, reconoce una Administración Tributaria compuesta por la Dirección General de Aduanas (D.G.A.) y la Dirección General de Impuestos Internos (D.G.I.I.), el presente análisis se circunscribe exclusivamente a esta última.

La Dirección General de Impuestos Internos (D.G.I.I.), de conformidad con lo previsto en el artículo 1 de la Ley núm. 166-97, del 27/7/1997, se encarga de recaudar los tributos nacionales, tasas y contribuciones, a esos fines tiene el deber de crear y aplicar los mecanismos que permitan controlar y dirigir todo lo concerniente a la aplicación de los tributos, los cuales tienen como finalidad satisfacer las necesidades de los administrados y el Estado. Por consiguiente, le corresponde a la Administración Tributaria regular y establecer las relaciones tributarias entre el Estado y los sujetos pasivos, recaudar los tributos generados en la nación, además de dilucidar y resolver los inconvenientes suscitados entre el contribuyente y el Estado.

A fin de que la referida Administración Tributaria pueda cumplir con sus objetivos -el recaudo-, la Ley núm. 11-92 en su artículo 32 reconoce que goza, específicamente, de cuatro (4) potestades administrativas. En efecto, atendiendo al principio de legalidad, las potestades ejercidas por la Administración Tributaria deben emanar de una ley, toda vez que las potestades de la cual está revestida deben circunscribirse a las disposiciones legales que rigen la materia.

Como parte de las facultades que ostenta la Administración Tributaria, se encuentran: “(...) b) facultad de inspección y fiscalización y c) facultad de determinación”. Atendiendo a la facultad de inspección y fiscalización la Administración Tributaria podrá fiscalizar e inspeccionar por medio de sus funcionarios las informaciones ofrecidas por los contribuyentes y terceros a través de sus respectivas declaraciones juradas. En ese mismo orden, se establece la facultad de determinación de la obligación tributaria, la cual deberá efectuarse en apego a las disposiciones previstas en el Código Tributario así como a las normas especiales^[1] que rigen la materia (arts. 44-45 parte in fine).

Mediante la facultad de inspección y fiscalización la Administración podrá requerir a los terceros la información tributaria necesaria a fin de determinar la verdadera condición fiscal de los contribuyentes; y, a través del procedimiento de determinación, la Administración podrá declarar la ocurrencia del hecho generador del pago de impuestos y definir el monto de la obligación o bien declarar la inexistencia, exención o su inexigibilidad según corresponda.

En cuanto a la determinación de la obligación, el Tribunal Constitucional (TCRD) se ha referido en precedente TC/493/15^[2] aclarando las bases que deberán ser tomadas en consideración para la cuantificación del impuesto por la Administración Tributaria -cierta, mixta y como último recurso la presunta- de ahí, la importancia en que el accionar de la Administración se sustente en hechos comprobables y certeros.

Para colocar en contexto, la determinación de oficio efectuada por la Administración Tributaria, fundamentada en informaciones recabadas a través de su Sistema de Información Cruzada, gozan de la presunción de validez^[3], con lo cual se invertía el fardo de la prueba contra el contribuyente reclamante; de ahí, que pesaba sobre sus hombros  -ante un eventual proceso Contencioso Tributario en el Tribunal Superior Administrativo-, aportar la documentación necesaria que permitiera destruir las inconsistencias detectadas por el fisco. 

No obstante lo anteriormente indicado, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (S.C.J.) fijó su recientísimo criterio, según el cual:

“(...) la presunción de validez de los actos administrativos establecida en el artículo 10 de la mencionada Ley núm. 107-13 no crea una inversión del fardo probatorio en materia tributaria que contradiga lo antes indicado, ya que esa presunción solo alcanza la existencia jurídica del acto en cuestión y no con respecto a la veracidad de su contenido, es decir, la prueba, los hechos y circunstancias que condicionan y configuran las obligaciones tributarias no son afectadas o reguladas por dicho texto. No obstante, lo antes indicado, esto no quiere decir que ciertas afirmaciones del recurrente en combinación con la parte final del artículo 1315 del Código Civil, constituyan una obligación de tipo dialéctico que provoquen obligaciones probatorias a cargo del contribuyente, cuya solución jurídica dependerá del análisis del caso particular. 30. Estos criterios aplican perfectamente cuando se trata, tal y como sucede en la especie, en determinaciones basadas en incongruencias detectadas por declaraciones hechas por terceras personas, todo lo cual deberá ser aportado por la administración tributaria al tenor de lo dicho precedentemente, añadiéndose que el fisco es quien se encuentra en mejor condición de probar las incongruencias que alega ante la jurisdicción contencioso tributaria, en ocasión del examen de la validez y control de la legalidad del acto administrativo que se impugna, máxime cuando las inconsistencias halladas por la administración tributaria se fundamentan en las informaciones recabadas por la administración tributaria a través del cruce de información de terceros, entendemos que la administración debe aportar el correspondiente expediente administrativo o cualquier medio de prueba que permita constatar al órgano jurisdiccional que sus hallazgos se encuentran conforme con la verdad material”. Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00321 de fecha 8/7/2020, páginas 17-18; Exp. núm.: 001-033-2018-RECA-00339 Recurrente: Félix Valoy Encarnación Montero; recurrido: Dirección General de Impuestos Internos (DGII).

Esto se aparta del susodicho paradigma de que en materia Contencioso Tributario, correspondía al contribuyente, que recurre el acto de la Administración Tributaria, aportar la documentación necesaria para rebatir la presunción de validez de la determinación efectuada en su contra.

El principio de verdad material impone a la administración recabar las pruebas según las cuales se formará su convicción en el acto administrativo, es decir, el sustento técnico para exigir un cumplimiento X. Hoy día, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia en su rol de intérprete del contenido de la Ley; ha admitido el principio de la carga dinámica de la prueba^[4], consistente en que “La carga de la prueba normalmente debe ser asumida por quien presente un hecho en la demanda o como fundamento de una excepción, pero excepcionalmente puede el Juez alterar el onus probandi, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias en razón a su cercanía con el material probatorio, por tener la prueba en su poder, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentra la contraparte” Arias García, Fernando, Derecho Procesal Administrativo, 2da. Edición, año 2015, ISBN 978-958-749-480-8, pág. 580.

Criterios que asume el TSA en un reflejo de la optimización que dimana de la Ley núm. 107-13, ya que su fundamento es el principio a la buena administración, más específicamente la descarga burocrática. Bastará con observar las Sentencias números 0030-04-2020-SSEN-00184 y 0030-04-2020-SSEN-00239, para cerciorarse de que la posición de la Suprema Corte de Justicia, mantiene su objetivo, es decir, la unidad jurisprudencial en tal aspecto.

 

La importancia de este tema es que no se trata de una interpretación específicamente “a favor del contribuyente” sino de adecuar la práctica en el Contencioso Tributario a los principios que rigen el derecho tributario, así como el debido proceso; de ahí que, con el presente criterio, la Suprema Corte de Justicia persigue que la Administración Tributaria someta al escrutinio de los jueces del fondo la documentación obtenida a través del Sistema de Información Cruzada. 

Asimismo, dicho precedente en lo inmediato representa un beneficio para el reclamante ya que los hechos retenidos por la resolución de la Administración Tributaria serán analizados en su contexto, cumpliendo con el principio de verdad material. 

En ese mismo orden, es importante dejar por sentado el hecho de que con el nuevo precedente, la Suprema Corte de Justicia no trata de realizar una inversión de la prueba contra la Administración Tributaria ni que el contribuyente está absuelto^[5] de formular sus medios probatorios, pues lo último que ha perseguido el criterio asumido es un absolutismo. Acá, lo que se advierte como regla es que siempre que la diferencia en el pago del impuesto tenga sustento en el sistema de información cruzada pesará sobre la DGII aportar el expediente contentivo de tal incongruencia con la declaración jurada del contribuyente objeto de la determinación, conforme se verifica en la Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00321 de fecha 8 de julio de 2020, Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), específicamente, en su pág. 18^[6], la cual culmina por delimitar la finalidad del principio que se incorpora en la materia.

 

^{BIBLIOGRAFÍA}

Normas

1.                       Constitución Política Dominicana (CPRD), promulgada mediante G.O. 10805 de fecha 10/7/2015.

2.                       Ley núm. 11-92 de fecha 11/5/1992, (y sus modificaciones), Código Tributario de la República Dominicana.

3.                       Ley núm. 166-97, de fecha 27/7/1997, que crea la Dirección General de Impuestos Internos, la cual estará constituida por las actuales Direcciones Generales de Impuesto sobre la Renta y de Rentas Internas, G.O. 9960 de fecha 27/7/1997.

4.                       Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, de fecha 6/8/2013, G.O. 10722.

5. Norma General núm. 07-14, Norma General que establece las disposiciones y Procedimientos Aplicables a la Facultad de Determinación de la Obligación Tributaria por parte de la DGII, de fecha 3/11/2014, disponible en línea en el enlace https://dgii.gov.do/legislacion/normasGenerales/Documents/Otras%20Normas%20de%20Inter%C3%A9s/Norma07-14.pdf (consultado el 21/9/2020)

 

Sentencias

1.                       Sentencia TC/493/15 de fecha 6/11/2015, emitida por el Tribunal Constitucional (TCRD), disponible en linea en el enlace https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentencias/tc049315, (consultado el 21/9/2020).

 

2.                       Sentencia de fecha 27/4/2016, extraída de la obra “Ley No. 107-13 (Comentada y anotada), Sigmund Freund Mena.

 

3.                       Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00321 de fecha 8/7/2020, páginas 17-18; Exp. núm.: 001-033-2018-RECA-00339; Recurrente: Félix Valoy Encarnación Montero; recurrido: Dirección General de Impuestos Internos (DGII), disponible en la página oficial del Poder Judicial, en línea http://www.poderjudicial.gob.do/Reportepdf/reporte001-033-2018-RECA-00339.pdf (consultada el 21/9/2020).

 

4.                       Sentencias números 0030-04-2020-SSEN-00184 y 0030-04-2020-SSEN-00239 de fecha 3/7/2020 y 11/8/2020, dictadas por la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo.

 

5.                       Sentencia 033-2020-SSEN-00060 de fecha 31/1/2020, dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia; caso  Resulting, C. por A vs DGII; disponible en línea en el enlace http://www.poderjudicial.gob.do/Reportepdf/reporte2017-53.pdf (consultada el 21/9/2020).

 

Doctrina

6.                       Arias García, Fernando, Derecho Procesal Administrativo, 2da. Edición, año 2015, ISBN 978-958-749-480-8, pág. 580.

Tesis consultada

7.                        “Análisis del procedimiento ejecutorio de la Administración Tributaria en la República Dominicana a la luz de los principios tributarios, administrativos y constitucionales”. Santo Domingo, República Dominicana, noviembre del año 2016, Keylin Yahaira Alcántara Aristy.

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^[1] Especialmente la Norma General 07-14 de fecha 3/11/2014, que establece las disposiciones y procedimientos aplicables a la facultad de determinación de la obligación tributaria por parte de la DGII, que derogó la Norma General 02-10 de fecha 15/3/2020, ambas dictadas por la DGII.

^[2] Sentencia TC/493/15 del Tribunal Constitucional de la Republica Dominicana (TCRD) de fecha 6 de noviembre del año 2015, consultado el (10 de agosto del año 2020), disponible en línea en su página oficial https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentencias/tc049315.

^[3] Como se observa en la Sentencia de fecha 27/4/2016 de la Tercera Sala de la SCJ, que expresa “Que en efecto, los actos dictados por la Administración gozan de una presunción de legitimidad conforme a la cual se estima que los mismos se encuentran apegados a derecho hasta que no se demuestre lo contrario, de allí que, para enervar sus efectos corresponderá al accionante producir la prueba en contrario de esa presunción, lo cual no ha ocurrido en el caso de la especie, toda vez que no ha sido aportada por el recurrente ningún documentación fehaciente que permita demostrar la veracidad de sus alegatos (...)”, extraída de la pág. 276 de la Ley No. 107-13 (Comentada y anotada), Sigmund FREUND MENA.

^[4] Sentencia de fecha 31 de enero de 2020, Recurrente: Resulting C. por A., Recurrida: Dirección General de Impuestos Internos (DGII).

^[5] Como se advierte de la Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00348, Rafael Máximo Arnaldo Espaillat Cabral vs DGII, 8/7/2020, pág. 16.

^[6]  “Estos criterios aplican perfectamente cuando se trata, tal y como sucede en la especie, en determinaciones basadas en incongruencias detectadas por declaraciones hechas por terceras personas, todo lo cual deberá ser aportado por la administración tributaria al tenor de lo dicho precedentemente, añadiéndose que el fisco es quien se encuentra en mejor condición de probar las incongruencias que alega ante la jurisdicción contencioso tributaria, en ocasión del examen de la validez y control de la legalidad del acto administrativo que se impugna, máxime cuando las inconsistencias halladas por la administración tributaria se fundamentan en las informaciones recabadas por la administración tributaria a través del cruce de información de terceros, entendemos que la administración debe aportar el correspondiente expediente administrativo o cualquier medio de prueba que permita constatar al órgano jurisdiccional que sus hallazgos se encuentran conforme con la verdad material”.

Ejercicio recursivo ante los actos del Ejecutor Administrativo

 

Ejercicio recursivo ante los actos del Ejecutor Administrativo

 

Es bien sabido para todo litigante de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ejercida por el Tribunal Superior Administrativo -con carácter nacional respecto de los tributos- que cuando un contribuyente está inmerso en un conflicto cuyo origen es una resolución emanada por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), con la cual se encuentre disconforme por cuestiones bastantes subjetivas e innumerables dependiendo de sus distintos propósitos -del contribuyente o interesado-, una especie de reacción automática sería impugnar a través del recurso contencioso tributario al amparo del art. 139 del Código Tributario. No obstante, y en vista de innumerables circunstancias que parten desde la urgencia hasta la vulnerabilidad económica y las limitaciones que implica ser afectado por un embargo o una ejecución de un crédito tributario la elección de qué canal tomar puede ser de capital importancia a fin de obtener una tutela judicial efectiva oportuna.

La primera opción -en caso de urgencia- reside en la solicitud de medida cautelar, sea ordinaria o anticipada en virtud del art. 7 párrafo III de la Ley No. 13-07[1]. En virtud de este reclamo, por una interpretación errada desde los cimientos reales de la Jurisdicción Contencioso Tributaria en el año 2007, el diferendo es conocido por una Sala del Tribunal, es decir, de forma colegiada, sobre esto abundamos en las páginas 46-47 de un ligero texto publicado en abril de este año 2021, denominado Procesos en el Contencioso Administrativo, Fundamentos para el Litigio ante la Justicia Administrativa; allí señalamos el porqué es inadecuada esta remisión que se realiza por dicho Tribunal especializado desde el Juez Presidente al Colegiado compuesto por sus Salas.

En curso de una solicitud de medida cautelar, es importante tomar en consideración que las exigencias insustituibles y drásticas consisten en demostrar la apariencia de buen derecho, el peligro en la demora (matizado por el Plan de Descongestionamiento implementado por el Consejo del Poder Judicial) y, la más dificultosa de todas, que impone que no se afecta GRAVEMENTE el interés general, donde orbitan la afectación sobre el particular bajo una lupa del cuánto debe soportar ese administrado.

La especialidad de la materia[2] requiere además una demostración adicional a la adopción de medida cautelar meramente administrativa, es decir, la que no obedece al ejercicio de una potestad que se deriva de un crédito tributario, y con esto hago referencia al famoso RIESGO EN LA PERCEPCIÓN que prevé el art. 81 del Código Tributario Dominicano, dígase sustentar que la empresa o persona física no exhibe ningún modo de insolvencia.

A esta causa se suman otras consideraciones como son la insuficiencia de activos que se derivan en la garantía suficiente del crédito tributario exigido; la disminución importante de los ingresos, cuestiones que, sin lugar a duda, pesa sobre el contribuyente rebatir adecuadamente por efecto de la carga dinámica de la prueba, ver caso Resulting vs DGII, Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00060 de fecha 31/1/2020, Sala 3 de la Suprema Corte de Justicia. Aquí es relevante acotar que, la prescripción NO es un argumento que se deba llevar a este examen del Tribunal, toda vez que ese análisis pesa sobre el JUEZ DE FONDO por efecto del propio art. 7 de la Ley No. 13-07 que limita al Juez de lo Cautelar a no prejuzgar.

Un aspecto que no puede dejarse de lado es el título habilitante. En el caso de las medidas conservatorias la simple notificación de la resolución de reconsideración en virtud del art. 57 párrafo II[3] del Código Tributario; o, la propia resolución de determinación por efecto de los artículos 10 y 11[4] de la Ley No. 107-13, facultan a la Administración Tributaria, por intermedio de su Ejecutor Administrativo a recurrir a uno de los instrumentos señalados en el art. 81 del Código Tributario; a saber, 1. Embargo conservatorio. 2. Retención de bienes muebles. 3. Nombramiento de uno o más interventores. 4. Fijación de sellos y candados. 5. Constitución en prenda o hipoteca. 6. Otras medidas conservatorias. Esta ultima debidamente matizada por el precedente TC/830/18 del Tribunal Constitucional (TCRD), que, sumado al precedente TC/322/14, reiterado recientemente en la Sentencia TC/271/21 del 6/9/2021, prohíbe de forma DIRECTA el bloqueo de comprobantes fiscales.

Aunque la práctica ha dejado en desuso la adopción de medidas cautelares ante la propia Administración, situación que ha rescatado el art. 25 párrafo III de la Ley No. 107-13. La constitución de una garantía SUFICIENTE supondría una circunstancia de procedencia del levantamiento de una medida conservatoria, tanto para la Administración, como también por el Tribunal en virtud del art. 7 de la Ley No. 13-07 y 83 del Código Tributario.

Distinto fuese si el acto que se procura suspender responda a la resolución del Ejecutor Administrativo en ocasión de un mandamiento de pago, que implica la firmeza de la deuda, la cual tiene su cauce en el certificado de deuda[5] en los términos del art. 97[6] del Código Tributario, en palabras llanas, que la deuda no es susceptible de recurso alguno conforme el procedimiento previsto por el art. 91 y ss. del Código Tributario. De hecho, existen quienes señalan que, en vista de ello, este mandamiento no es posible de ser recurrido ante el Tribunal sino, únicamente ante el propio Ejecutor a través de una excepción de oposición, y luego, a raíz del art. 117 sí podría recurrirse ante el Tribunal Superior Administrativo. No obstante, el criterio (mayoritario) del TSA ha comprendido que esto sería requerir una reclamación previa que atenta contra el art. 51 de la Ley No. 107-13.

En curso del juicio sobre un mandamiento de pago, lo que se debe atacar es la ausencia de firmeza del crédito o una de las circunstancias descritas en el art. 112 del referido Código, toda vez que la doctrina es coherente al señalar que los actos administrativos son ejecutorios, reforzado en el ámbito local por efecto del art. 11 de la Ley No. 107-13, e internacional por la doctrina de SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, que resalta:

La ejecución forzosa: principios generales.

Nuestro Derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para proceder a la ejecución forzosa de sus actos. (…) 1. En primer lugar, la necesaria existencia de un acto administrativo formal como título habilitante de la ejecución. Aunque parezca una advertencia obvia, tratando como tratamos de la ejecución forzosa de actos administrativos, es necesario recordar que un procedimiento ejecutivo no puede iniciarse sin la existencia de un acto administrativo formal (…); 2. No es necesario que el acto administrativo a ejecutar reúna el carácter de firmeza: puede ser ejecutado aun cuando haya sido objeto de impugnación en vía administrativa o contenciosa, y salvo la ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia, en los términos que antes vimos; 3. El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinación suficiente, de manera que la obligación que imponga no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores (…); 4. Por fin, la potestad de ejecución solo puede actuarse previa notificación de su iniciación y con la preceptiva intimación de cumplimento al interesado” págs. 151-152.

En curso de dicho examen debe tenerse en consideración, que en caso de que se procure la suspensión vía la medida cautelar ante el Juez se deben observar lo que enunciamos en los párrafos anteriores, añadiendo las causas previstas por el art. 112[7] del Código Tributario, aplicables al recurso contencioso tributario que justifica la existencia de dicha -eventual- adopción de medida cautelar por la instrumentalidad que caracteriza dichas medidas. Independientemente de que existan quienes enarbolen que subsiste una especie de referimiento o medida cautelar autónoma, aspecto con el cual no estamos de acuerdo, pudiendo darse la situación exclusiva de que la adopción de una medida cautelar resuelva el diferendo final, o reservado al Juez de Fondo por tratarse de una cautelar de tipo positivo como bien desarrolla el Magistrado VASQUEZ GOICO, Rafael en su obra Las Cautelares en el Contencioso Administrativo Dominicano, 2018.

Finalmente, el Tribunal Constitucional (TCRD) ha sido contundente al vedar la posibilidad de que un embargo sea ventilado por la vía del amparo ordinario conforme el art. 65 y ss. de la Ley No. 137-11, y esto, es prueba de la “fiebre” del amparo, en donde ningún mecanismo recursivo pareciera ser suficientemente efectivo para el administrado, o, la ambición de someter, en la mayoría de los casos hasta tres (3) acciones diferentes sobre el mismo objeto de controversia obedece a un interés de desnaturalizar las vías judiciales existentes y más importante, en perjuicio de la seguridad jurídica de los interesados, contribuyente-Administración Tributaria, como también sobre la ética del litigante que lo propone.

Referencias

Bibliografía

SANTAMARÍA PASTOR, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General II, año 2018.

PÉREZ T. ELADIO A. MIGUEL, Derecho Procesal Civil Actualizado, Tomo III, año 2019.

Normas

Código Tributario Dominicano

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[1] Supletoria en vista de la omisión del Código Tributario -como norma especializada- esta es la interpretación jurisprudencial vigente, sin embargo, existen quienes proponen la jurisdicción civil como tribunal competente.

[2] Debidamente protegida por la Ley No. 107-13, art. 15 párrafo III, y aplicada por la Tercera Sala de la Suprema Corte en materia de Derecho Municipal, donde la especialidad de la Ley No. 176-07 se impuso a pesar de ser una norma anterior.

[3] Ratificado por el precedente TC/830/18.

[4] Cuyo abordaje doctrinario es realizado por SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso.

[5] Sobre el cual es importante destacar que en virtud del art. 14 de la Ley No. 107-13, las peticiones de nulidad deben estar sustentadas en situaciones que estén sancionadas por su incumplimiento con esa consecuencia; jamás por el cuestionamiento del Departamento a lo interno de la Administración Tributaria que emita dicho acto, a lo cual se suma la potestad de delegación indicada por la Ley No. 247-12.

[6] Lo cual la doctrina del Magistrado Eladio A. Miguel Pérez T. en su obra Derecho Procesal Civil Actualizado, Tomo III, hace referencia, cuando lo indica dentro de los títulos que permiten un embargo ejecutivo, numeral 8, pág. 301.

[7] La oposición del embargado sólo será admisible cuando se funde en algunas de las siguientes excepciones: a) Pago de la deuda. b) Prescripción. c) Inhabilidad del título por omisión de cualquiera de los requisitos previstos en los Artículos, 104 y 105 de este Código.

Puesta en Circulación de Obra; Procesos en el Contencioso Administrativo

 

Santo Domingo, R.D. El abogado Adonis L. Recio puso en circulación el libro "Procesos en el Contencioso Administrativo", donde desglosa las competencias y las acciones posibles ante el tribunal de lo contencioso, como figura jurídica para los procedimientos administrativos.

El manual cuenta con el prólogo del experto en la materia y ex embajador de la República Dominicana ante el reino de España, Olivo Rodríguez Huertas, así como, el magistrado presidente de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), magistrado Alexis Read, quienes destacan la importancia del tema presentado por el autor.

El lanzamiento de la obra en cuestión se realizó en la librería Jurídica Internacional, donde asistieron connotadas figuras del derecho, principalmente los que postulan sobre procedimientos administrativos y contenciosos.

Adonis L. Recio, profesional del derecho con especialidad en la materia, expresó, que el tratado recoge de manera expresa todo lo concerniente a los procedimientos legales y jurisprudenciales referentes a la acción normativa de la administración pública y privada.

“Con esta obra hemos venido a aportar al sector jurídico del país, un manual de comprensión simple para llevar los procesos en lo contencioso y administrativo de la justicia”, concluyó el jurisconsulto.

La mora ¿Sanción Tributaria?

 

El titulo I del Código Tributario nos ofrece los elementos sustanciales en los que se sostiene el Sistema Tributario de la Republica Dominicana, desde los conceptos más básicos como son; el contribuyente, responsable solidario hasta situaciones un poco más complejas como las infracciones en materia tributaria.

Dicho lo anterior nos podemos acercar a las disposiciones contenidas en el articulo 197 del referido Código, a partir de la cual se procura regular estas formas de conductas irregulares para la sociedad. No obstante, este régimen no puede observarse de forma aislada sino integral, pues en primer orden contamos con deberes formales que también pueden dar al traste con las sanciones que nos atañen.

Inicialmente se puede expresar sin temor alguno, que los artículos 204-205 de la Ley No. 11-2 y sus modificaciones verificadas segregan los delitos tributarios de las faltas, siendo por supuesto su rasgo más distintivo que los primeros se encuentran revestidos de una intención dolosa que implica la privación de libertad de los implicados, mientras que las faltas[1] no.

Arribado este punto, es menester retornar al punto crucial de este análisis, a saber, la mora. Esta infracción está configurada por el pago fuera del tiempo previsto por la ley del tributo debido, en efecto, así lo prevé el art. 26, veamos: El no cumplimiento oportuno de la obligación tributaria constituye en mora al sujeto pasivo, sin necesidad de requerimiento o actuación alguna de la Administración Tributaria” sobre esto es oportuno destacar que sujeto pasivo es no solo el contribuyente sino el responsable solidario por efecto del art. 11 del Código.

Entonces, el primer inconveniente que presentó esta disposición fue el aspecto del cumplimiento oportuno frente al impuesto presentado por el contribuyente mediante su declaración jurada, en contraposición con el determinado por la Administración Tributaria, en efecto, se planteaba que al haberse solventado el monto de la declaración (lo que el contribuyente entiende debe) no podría exigírsele mora alguna, pues la diferencia verificada por el Estado estaba siendo objeto de una litis. Esta controversia fue resuelta por la Suprema Corte de Justicia (SCJ) mediante Sentencia No. 25 de fecha 11 de febrero del año 2015 de la Tercera Sala en ocasión del caso Nestlé Dominicana, S. A vs DGII, en que reconoció que las diferencias[2] detectadas por el fisco SÍ eran alcanzadas por la mora correspondiente.

Conforme lo expuesto, resulta pertinente cuestionarnos ¿es la mora una sanción propiamente dicha?

Adentrémonos a lo que expone la doctrina; “La multa, sanción pecuniaria consistente en la imposición de la obligación de pago de una cantidad determinada de dinero, es la medida prototípica del sistema sancionador español”. SANTAMARÍA PASTOR, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General II, año 2018. Y que, “Tanto la jurisprudencia como la doctrina han intentado definir el ámbito de todo procedimiento punitivo en razón de las actuaciones que el poder publico utiliza para aplicar medidas materialmente punitivas o penales, con independencia de la denominación expresa que tales medidas reciban en nuestro ordenamiento. De ahí la importancia que conlleva definir de forma concisa el concepto material de sanción, el cual vendrá dado por la verdadera naturaleza que entraña dicha sanción; el riesgo que implica dotar a la sanción tributaria de una naturaleza ajena y extraña a la que le es propia no es otro que el de tener que renunciar de facto a la teoría del ius puniendi estatal y, por tanto, el marco garantista que puede proporcionarle ésta al procedimiento sancionador tributario; CRISTINA PÉREZ-PIAYA MORENO, El Procedimiento Sancionador Tributario, 2008.

En la Republica Dominicana la potestad sancionadora es un hecho incontrovertido, lo cual la Jurisdicción Contenciosa Administrativa admite desde 1998[3], y es obvio ante un art. 32 literal D y 69 y ss. del Código Tributario que no deja espacio a dudas. El tema, de lo verificado en esta ocasión es precisamente el debido proceso expuesto por ese art. 69 ante estos recargos por mora que, contiene una extraña forma de manifestarse, ya que, de su art. 26 nos ofrece rasgos totalmente apartados del procedimiento sancionador aplicable a una falta tributaria perfectamente insertada en el art. 205 numeral 2, que indica: Constituyen faltas tributarias sancionadas pecuniariamente las siguientes: 1. La evasión tributaria que no constituye defraudación. 2. La mora.

Sobre el particular se dictó la Sentencia No. 221-2017 de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), más lo interesante de esta decisión es el voto disidente realizado por el entonces Magistrado Robert Placencia, quien, desde las paginas 37 y ss. de la referida decisión señaló que no es aceptable que concurran el interés indemnizatorio y la mora en una determinación ya que estas versan sobre dos (2) sanciones justificándolo como sigue: “aplicar a la evasión dos sanciones como son el recargo por mora y el interés indemnizatorio, no resulta idóneo, pues estaríamos frente a sanciones desproporcionadas y no razonables”

Lo anterior supondría que los recargos por mora -al igual sucede con el interés indemnizatorio- no opere de forma inmediata o automática en toda resolución de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), sin embargo, es el propio art. 26 que señala que este se aplicará sin necesidad de requerimiento o actuación alguna de la Administración Tributaria.

En tal virtud, es notorio que, si bien la estructuración del Código Tributario nos permitiría concluir que esta es una falta, que por vía de consecuencia debería ser tratada como tal, su comportamiento no es el de tal figura jurídica, sino que como ocurre con el interés indemnizatorio aplica de forma inmediata, y lo más importante sin que se traduzca en una sanción que amerite seguir el debido proceso previsto por el art. 70 y ss. del Código Tributario.

Referencias

Bibliografía

SANTAMARÍA PASTOR, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General II, año 2018.

CRISTINA PÉREZ-PIAYA MORENO, El Procedimiento Sancionador Tributario, 2008.

VÁSQUEZ CASTRO, Yorlin L., Derecho Tributario Sustantivo y Administrativo, 2018.

Normas

Código Tributario Dominicano

Sentencia

Sentencia No. 221-2017 de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ)

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[1] Ver paginas 510 y ss. de la obra Derecho Tributario Sustantivo y Administrativo; VÀSQUEZ CASTRO, Yorlin L., 2018 en que advierte que en ningún caso podrían implicar la privación de libertad sin embargo no podrán ser más beneficiosas para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas de caras al art. 38 de la Ley No. 107-13.

[2] En otras palabras, que el monto existente entre lo pagado por el contribuyente y el faltante conforme la determinación efectuada, perfectamente puede ser afectado por los recargos por mora.

[3] Ver Sentencia del TCT, de fecha 27 de marzo de 1998, Boletín del TCT No.4, pág.188, referenciada por el especialista Edgar Barnichta Geara.

La incompatibilidad de funciones y conflicto de intereses en el estatuto del servidor público

 

Todo servidor público está limitado en su accionar -dentro y fuera[1] de la jornada laboral- de realizar o abstenerse de ciertas actividades que pueden comprometer lo que moralmente es correcto por el ordenamiento jurídico (aunque la moral no necesariamente vaya de la mano con la juridicidad que nos plantea la Ley No. 107-13 como principio normativo), esto, no parte de una interpretación meramente legalista de las cosas, sino que se desprende de la propia Carta Magna y su principio consagrado en el art. 40 numeral 15, según el cual “A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe”, opuesto a lo que sucede con la Administración Pública, que en virtud de la vinculación positiva solo puede obrar donde y en la forma en que la ley facultó para ello.

 

Partiendo de que toda persona puede realizar todo acto que dentro de ese margen de libertad o “libre albedrío” no atente contra un ordenamiento jurídico compuesto inicialmente por las conductas indicadas en la Ley y las disposiciones de las autoridades administrativas[2]), se crea la necesaria descripción del ¿qué le está vedado a un servidor público?, conforme indica el art. 36 de la Ley No. 107-13 que nos exige la necesaria tipicidad o descripción de la infracción en la Ley. Aquí, cobra principal protagonismo la Ley No. 41-08, cuyo art. 80 establece de manera puntual las prohibiciones que pesan sobre este; entre las 17 causales que en su parte in fine nos remite al Reglamento No. 523-09 (ver art. 109), las que interesan en la presente ocasión son las previstas por los numerales 5, 6, 7, 12 y 16.

 

Veamos, “A los servidores públicos les está prohibido incurrir en los actos descritos a continuación y que la presente ley califica como faltas disciplinarias, independientemente de que constituyan infracciones penales, civiles o administrativas consagradas y sancionadas en otras leyes vigentes:

(...) 5. Aceptar designación para desempeñar en forma simultánea más de un cargo del Estado, salvo cuando se trate de labores docentes, culturales, de investigación y las de carácter honorífico, no afectadas por incompatibilidad legal, y con la debida reposición horaria cuando hubiera superposición de este tipo. La aceptación de un segundo cargo público incompatible con el que se esté ejerciendo, supone la renuncia automática del primero sin desmedro de la responsabilidad que corresponda;

6. Obtener préstamos y contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan relaciones oficiales en razón de los cargos públicos que desempeñan;

7. Intervenir, directa o indirectamente, en la suscripción de contratos con el Estado a través de la institución donde labora y en la obtención de concesiones o beneficios que impliquen privilegio oficial en su favor, salvo en los casos en que por mandato de la ley los deban suscribir;

12. Representar o patrocinar a litigantes o intervenir en gestiones extrajudiciales contra la administración pública, excepto en casos de defensa de intereses personales del servidor público, de su cónyuge y de sus parientes consanguíneos o afines en primer grado;

16. Actuar en aquellos casos en que tengan intereses particulares que planteen conflictos de intereses para el servidor público;

Y aunque lo anteriormente descrito luciera como una cadena de actos que se perpetran con regularidad en una Administración Pública, desde la óptica del deber ser, habrá que resaltar ¿qué se procura tutelar con estas prohibiciones? Pues en cuanto al numeral 5, podemos señalar; 1) la eficiencia por exclusividad del personal designado a ejercer determinada tarea, en el entendido de que dos (2) funciones de manera simultánea evidentemente representa situaciones contraproducentes en lo que respecta a una labor responsable y eficaz del servicio público[3]; b) la racionalidad e igualdad en el gasto público, de manera que, una persona no límite del acceso al cargo público a un personal que perfectamente puedo ser reclutado en los parámetros de objetividad que manda el Reglamento de Reclutamiento y Selección de Personal, No. 251-15; y c) el respeto a las buenas costumbres que representa un acto que enfrenta la moral como piedra angular del Estado Dominicano.

 

En efecto, jurídicamente la aceptación de un cargo de forma concomitante e “(...) incompatible con el que se esté ejerciendo, supone la renuncia automática del primero sin desmedro de la responsabilidad que corresponda” de ahí, que el Estado (a nuestro entender) pueda repercutir sobre el patrimonio devengado con posterioridad a la detección de la irregularidad. ¿Por qué el señalamiento de una función incompatible? Esto se debe a las excepciones que señala taxativamente el indicado articulado al autorizar la docencia, actividades culturales, de investigación y aquellas con carácter honorífico, siempre que, por supuesto, no comprometa su jornada habitual.

 

Importante es tener en consideración sobre el caso específico, que, aunque la aceptación de un cargo posterior supone la renuncia sobre el primero, el Tribunal Superior Administrativo en virtud del principio de favorabilidad prefirió realizar admitir lo inverso, veamos:

Que si bien en principio se podría vislumbrar la renuncia del primer cargo desempeñado por el recurrente, es decir, el de Sargento Mayor en virtud de los efectos de la parte in fine de la disposición citada, lo que eventualmente implicaría la inexistencia de un traslado y pondría de manifiesto la improcedencia la decisión impugnada que dispuso su reposición en las Fuerzas Armadas; esta sala advierte que al tratarse la función ejercida en la Carrera Militar un cargo favorable con relación al aceptado posteriormente por dicho servidor público, se comprueba el correcto proceder del Instituto Nacional de Protección de los Derechos Del Consumidor “PRO CONSUMIDOR” al momento de detectar esa anomalía. Sentencia No. 030-2017-SSEN-00136, de fecha 28/4/2017, correspondiente al Exp. núm. 030-16-00837, dictada por la Sala 3.                      

Esto implica, desde nuestra óptica, que no necesariamente prevalecerá el cargo que representa una mayor remuneración para el afectado sino el estatus o categoría del empleo, donde, evidentemente prevalece la Carrera Administrativa por ofrecer (en derecho) “estabilidad jurídica” que las demás categorías no le garantizan.

 

En cuanto al objeto en concreto, es relevante verificar la doctrina del especialista Gregorio Montero, quien indica “Tambien se prohíbe a los servidores públicos dedicarse en el ámbito privado a cuestiones relacionadas con las funciones que tienen a cargo en el sector público, procurando evitar que incurran en conflictos de intereses” pág. 249. Es asi, que bajo este previo discernimiento se procuran dos (2) aspectos fundamentales; a) el cuidado debido de los fondos públicos; y b) la imparcialidad de la autoridad actuante, que se traduce en un inevitable trastorno de los procedimientos y derechos fundamentales que amparan al administrado que realiza inversiones con el fin de obtener un provecho licito de un proceso que considera debe ser transparente.

En el caso del conflicto de intereses el asunto se torna un poco más complicado, toda vez que, sobre este, orbitan elementos eminentemente subjetivos a favor o en contra de la comprobación de esta prohibición. Allí, es donde los mecanismos de control administrativo y jurisdiccional deben enaltecer su papel a favor de los interesados en que se inicien investigaciones en ese sentido, conforme establece el art. 4 numeral 30 de la Ley No. 107-13, que instauró el derecho a la buena administración (hoy derecho fundamental conforme al precedente TC/322/14) de la siguiente manera:

Se reconoce el derecho de las personas a una buena Administración Pública, que se concreta, entre otros, en los siguientes derechos subjetivos de orden administrativo: (…) Derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades del personal al servicio de la Administración Pública y de los particulares que cumplan funciones administrativas.

El control administrativo tiene distintas formas de manifestarse, siendo la Dirección de Ética e Integridad Gubernamental creada a través del Decreto No. 486-12, una vía para canalizar este tipo de pretensiones de vigilancia y régimen de consecuencias, lo que se advierte desde el art. 6 numeral 2, 20, 21, 22, 23 y 24 del referido Decreto, de hecho, el pasado reciente ha mostrado que la voluntad es suficiente para promover la actividad investigativa de este órgano[4], al cual, por supuesto se suma el control jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo. A pesar de lo anterior, habrá que tener en cuenta, que ese espectro de control administrativo de transparencia debe respetar la autonomía de ciertos entes que no responden directamente al Gobierno Central u Administración Pública Central.

Referencias

Bibliografía

Gregorio MONTERO, Dimensiones de la Administración Publica del Siglo XXI, año 2020.

 

Normas

Constitución Política Dominicana

Ley No. 41-08 de Función Publica, de fecha 25/1/2008, G.O.

Ley No. 107-13 de los Derechos de las Personas en su Relación con la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo, de fecha 6/8/2013, G.O. 10722.

Decreto No. 486-12, que crea la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG), de fecha 21/8/2012, G.O. 10693.

Sentencia

Sentencia No. 030-2017-SSEN-00136, de fecha 28/4/2017, Exp. núm. 030-16-00837, dictada por la Sala 3 del Tribunal Superior Administrativo.

 

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[1] Para lo cual será suficiente detenernos a analizar el contexto en el cual se incurra en las prohibiciones previstas por los numerales 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 12, y, especialmente el 16.

[2] Siempre que asi lo permita el legislador ver art. 35 de la Ley No. 107-13.

[3] Siempre que sus jornadas sean incompatibles, esto es palpable usualmente en el caso de la función pública y la docencia, como también la medicina.

[4] Ver noticia “Ortiz Bosch y Pimentel depositarán hoy expediente asfalto en Procuraduría” consultada el 30/1/2021, disponible en línea, https://eldia.com.do/ortiz-bosch-y-pimentel-depositaran-hoy-expendiente-asfalto-en-procuraduria.