Responsabilidad Patrimonial del Estado por Negligencia

 Responsabilidad Patrimonial del Estado por Negligencia

Publicado en la edición #408, abril/22 de la Gaceta Judicial

Fuente: https://gacetajudicial.com.do/edicion-num-408-abril-2022/

Resumen:

Se analizan generalidades de la Responsabilidad Patrimonial del Estado; subjetiva y objetiva. Y se concluye en la Sentencia SCJ-TS-22-0065 de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia donde se analiza la imputación de la falta a partir de la prueba sometida al Tribunal.

Palabras clave:

Función esencial del Estado, Responsabilidad patrimonial, indemnización.

El Estado Dominicano está cimentado en el respeto de los derechos de las personas, es así como, una de las primeras disposiciones constitucionales hace referencia al sentido mismo de ese espectro que denominamos Estado, se trata por supuesto de la función esencial del Estado (1 según la cual esa persona constituye su propósito y fundamento, es decir, objeto y causa). Resulta lógico entonces que esa persona cuente con mecanismos solidos de garantía que se pongan en ejercicio cuando la voluntad o inacción de los titulares de las instituciones comprometan su patrimonio, y es por esto que la Carta Magna de 2010 fijó en su articulo 148 la posibilidad de que no sólo el presupuesto de la entidad pueda ser afectado, sino que el patrimonio personal de aquel que falló responda al afectado o grupo de perjudicados.

Sobre este particular es necesario, de manera breve distinguir que esos elementos básicos para retener la responsabilidad del Estado no son los mismos que el elemento fundamental respecto del titular sobre el cual se necesita establecer -y esto con capital importancia por situaciones que se desarrollarán mas adelante- que obró de manera errada o que, dejó de actuar en tiempo y forma ocasionando el daño adjudicado.

Es en este punto donde nos encontramos con las incorporaciones de la Ley núm. 107-13 que definió en su articulo 57 la responsabilidad subjetiva a la cual se circunscribe la indemnización dirigida al funcionario requerido, pues es la que contempla la actuación antijurídica; en esos requisitos de daño y su vinculo con el acto del Estado Dominicano, dígase en qué medida lo que se dispone por la Administración Pública -o quien haga sus funciones repercute en el daño y perjuicios ocasionados.

En el caso de la responsabilidad objetiva o sin falta, la legislación referenciada en primer orden, y consideramos que de forma adecuada, inicial señalando que “excepcionalmente”, y es que, el estado natural de la indemnización debe estar cimentado en una irregularidad al ordenamiento jurídico o afectación a ese sagrado derecho a la buena administración del cual se desprende todo el armazón del artículo 4 de la Ley 107-13, hoy reconocido como un derecho fundamental, sin el cual ese daño estaría restringido situaciones específicas.

La indemnización en materia de función pública; caso particular

En este apartado resulta necesario para distinguirlo de la indemnización que resulta de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que, tal como lo contempla el articulo 60 de la Ley 41-08 el fundamento de esa indemnización se cierne sobre el despido o desvinculación ijustificado2, es decir, la causa si bien se cimienta en una irregularidad al principio de juridicidad, está destinada a suplir un propósito distinto que resultaría el ser separado del cargo sin razones pertinentes como se exige a todo acto administrativo que contenga una decisión desfavorable; esto es lo que se conoce de manera común como la desvinculación por “conveniencia en el servicio”.

Por supuesto que, puede suceder que, en curso de un proceso dirigido a procurar esa indemnización del otrora servidor público, del mismo hecho se derive responsabilidad patrimonial del Estado por daños ocasionados, tal y como se retuvo mediante Sentencia núm. 0030-02-2019-SSEN-00126 de fecha 17 de mayo del año 2019 dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo:

“(…) la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública producto de la omisión en solventar las indemnizaciones correspondientes a los empleados de estatuto simplificado es de tipo excepcional por su incidencia directa en la alimentación de la recurrida, y eventualmente en el núcleo de su familia; en ese sentido, procede imponer una indemnización a favor de la señora M.A.G.J., por lo que habida cuenta, de que (a la fecha) ha transcurrido un lapso de dos (2) años desde el momento en que fue separada irregularmente, de tal manera, se ordena el pago de una indemnización ascendente a RD$50,000.00.

La Responsabilidad Patrimonial del Estado por Negligencia

Desde el principio de este texto hemos sido reiterativos en que, la responsabilidad patrimonial, en sentido general reposa sobre la responsabilidad subjetiva; así las cosas, es importante establecer que, las instituciones públicas que interceden en proveer servicios públicos esenciales se encuentran en una situación especial cuando se exige el cumplimiento de sus metas con calidad y en tiempo oportuno.

Al respecto, resulta necesario detenernos en la connotación del “funcionamiento anormal” que, en palabras de SANTAMARIA PASTOR, Juan A., consiste en: (…) la actuación inadecuada de la Administración no es equivalente, ni se produce solo, por la concurrencia de culpa o dolo en el agente autor del daño, ni tampoco por la condición de ilegal del acto: la existencia de dolo, culpa o ilegalidad puede ser un indicio cualificado a la hora de establecer la obligación de indemnizar, pero no es suficiente por sí solo; pueden existir daños causados por culpa o ilegalidad que, sin embargo, no sean indemnizables; lo que significa actuación inadecuada es que la Administración al realizar la actividad dañosa, ha actuado de manera técnicamente incorrecta, esto es, con infracción de los estándares medios admisibles de rendimiento y calidad de los servicios; en cada momento histórico, la actividad administrativa debe funcionar con arreglo a unos concretos parámetros de calidad, dependientes del nivel tecnológico, de la disponibilidad de recursos y del grado de sensibilidad social (…) la responsabilidad aparece cuando estos estándares son incumplidos con producción de un daño a una persona o grupo de personas3”.

Dicho esto, arribamos a una casuística interesante para desarrollar el tema de interés, en efecto, recientemente la Suprema Corte de Justicia se pronunció mediante SCJ-TS-22-0065, en la cual decidió respecto de un recurso de casación elevado por el Instituto Nacional de Aguas Potables (INAPA), cuyos antecedentes se describen de esta manera:

La señora C.E.H. alegó haber sufrido un accidente al resbalar en un agujero de contador de aguas instalado y custodiado por el Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados (Inapa).

En fecha 19 de junio de 2017, fue emitido por el Dr. Ramoli Molina Mena un certificado médico, haciéndose constar el diagnostico de C.E.H.H. consistente en “desgarro longitudinal parial de ligamento peroneo astragalino anterior del pie izquierdo por IRM; desgarro longitudinal parcial de tendones peroneo largo y peroneo corto del pie izquierdo por IRM", recomendando reposo y tratamiento farmacológico por 30 días” (sic).

En fecha 30 de junio de 2017, la empresa Bio Smile Dental, emitió constancia de inactividad laboral, estableciendo que C.E.H.H. dejó de percibir ingresos por su incapacidad física, producto de un accidente en su pie izquierdo.

Posteriormente, la señora sometió una demanda en responsabilidad patrimonial que fue admitida por la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo por una suma de RD$500,000.00. De ahí, la Corte Suprema señaló dolencias en la motivación ofrecida por ese Tribunal Especializado, por lo siguiente: “(…) no figuran los alegatos y argumentos establecidos por los jueces del fondo como justificación del modo y manera de como sucedió la lesión de la hoy recurrida, lo que imposibilita establecer el lazo entre la constatación del hecho y el derecho aplicado. (…) al no establecerse con claridad de dónde surgieron los referidos hechos, la sentencia impugnada se ve afectada de falta de base legal, puesto que la decisión atacada no permite a esta corte de casación determinar si los jueces del fondo aplicaron de manera correcta el derecho. (…) el tribunal a quo incurrió en una falta de base legal respecto de los hechos que fundamentaron la determinación de la responsabilidad patrimonial, al reconocerla sin establecer con toda certeza los hechos que dieron origen a esta, (…)”.

Estas son las razones por las cuales se casó con envío el expediente a la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, y ciertamente podría concluirse que la idea según la cual se cierne la naturaleza de la Corte Suprema, es decir, mantener la unidad jurisprudencial procuró blindar cualquier situación o ejemplo a futuro que, utilizando ese precedente inflijan daños apartados de cualquier funcionamiento anormal adjudicando dicha causa, es decir, que un accidente común se procure amparar o aprovechar en esa indemnización en perjuicio del erario público.

Un asunto que precisa el autor CONCEPCIÓN ACOSTA, Franklin E., específicamente reside en que: “(…) es necesario para que concurra una responsabilidad de los entes públicos (…) b) imputación a la Administración de los actos o hechos necesariamente productores de la lesión o daño4”.

Aquí, inminentemente debemos hacer una pausa minuciosa en la medula de todo proceso, la prueba Sobre este particular hicimos referencia en la obra Procesos en el Contencioso Administrativo d abril de 2021, en cuya pág. 41 consta, con referencia al caso comentado, que el litigante debe ser asertivo al momento deu justificarla, demostrar su preminencia ante otras que no les son favorables (destacando los hechos que se desprenden de ella) y juicioso al preferir cual someterá al Tribunal”. Y, ciertamente el certificado médico única y exclusivamente permiten inferir uno de los elementos para establecer la responsabilidad patrimonial, a saber, el daño producido dejando una consecuencia sin sustento, refiriéndonos por supuesto a la causa de ese daño, dígase el hecho en concreto que le generó.

Ciertamente esta es una característica que debe exhibirse en toda demanda en responsabilidad patrimonial, máxime cuando tal y como señalamos en dicho texto “la prueba será sumamente variada según el caso que se ventile” lo cual nos permite descartar la inversión inicial del fardo probatorio hacia la Administración Pública como contempla la Ley 107-13 en su artículo 57 parte in fine, dispone Corresponde a la Administración la prueba de la corrección de su actuación, toda vez que al tratarse de un hecho negativo, cuya comprobación ante el Juez debe llevar la parte demandante no cumpliría con la razonabilidad necesaria adjudicar ese deber al Estado. No obstante, diferimos rotundamente con lo expuesto por esa Suprema Corte de Justicia (SCJ), toda vez que ante un hecho no controvertido no es necesario exigir una prueba acreditable ante el Juez de Fondo al cual, tantas veces ha ratificado corresponde evaluar y dar valor a los elementos probatorios sometidos. Por lo tanto, si ese Tribunal arribó a la conclusión de que, la aquiescencia implícita que se derivó de la presentación del medio de defensa según el cual la administración pública no es responsable del hurto o robo de las tapas de las alcantarillas y medidores, (...) resultaba suficiente para verificar la imputación sobre el Instituto Nacional de Aguas Potables (INAPA).

Caso distinto hubiese sido si, sobre ese aspecto la Corte Suprema de Justicia indicara que, se apartaba de su criterio pacífico de delimitar el control casacional excluyendo la valoración de las pruebas, que justamente es lo que fundamenta la “falta de base legal” en dicha decisión, explicando los rasgos que les permitían hacer uso de esa facultad, y más importante, refiriendose a las motivaciones sí establecidas en la Sentencia núm. 030-2017-SSEN-00102 que señaló:

22. En lo concerniente a la procedencia de la omisión, que conforme al expediente que se trata, ha de ser el origen de la responsabilidad patrimonial que pueda comprobarse; teniendo en cuenta que la finalidad del ESTADO DOMINICANO es la preservación y garantía de los derechos de las personas, es inaceptable agregar que una situación delictual relativa al despojo de las tapas que cubren la superficie de los medidores [que por la zona en que radican, dígase, el interior del país, son de la exclusiva competencia del INSTITUTO NACIONAL DE AGUAS POTABLES Y ALCANTARILLADOS (I.N.A.P.A.)], le excluye de la reparación de un daño causado con motivo a un hecho que pudo haberse evitado con un cuidado riguroso de las vías públicas, admitir lo anterior, implicaría que situaciones de mayor raigambre sean impunes y desvirtúan el fin mismo de la responsabilidad patrimonial, que no es más que la corrección de una conducta incorrecta, en estos casos por parte de la Administración Pública. Resumido entre las paginas 7-8 de su decisión (SCJ)

En suma, cuando la Suprema Corte hace alusión a la casación por falta de base legal, debió, mínimamente establecer el por qué las razones dadas por el Tribunal a-quo no eran pertinentes en su total extensión so pena de incurrir en una transgresión a los criterios externados en el precedente TC/009/13 del Tribunal Constitución Dominicano, pues despoja al Juez que, conoció la prueba, de una potestad históricamente reconocida a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de primer grado.

BIBLIOGRAFÍA

Normas

1. Constitución Política Dominicana (CPRD), promulgada mediante G.O. 10805 de fecha 10/7/2015.

2. Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, de fecha 6/8/2013, G.O. 10722.

Sentencias

1. Sentencia núm. SCJ-TS-22-0065 de fecha 25 de febrero de 2022; Exp. núm.: 001-033-2019-RECA-00783; Recurrente: Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados

(Inapa); SCJ-TS-22-0065, disponible en la página oficial del Poder Judicial, en línea https://transparencia.poderjudicial.gob.do/consultasSCJ/Reportepdf/reporte001-033-2019-

RECA-00783.pdf (consultada el 21/5/2022).

2. Sentencias números 030-2017-SSEN-00102, dictada por la Tercera Sala del

Tribunal Superior Administrativo.

Doctrina

3. Principios de Derecho Administrativo General II, SANTAMARIA PASTOR,

Juan Alfonso, año 2018, Madrid.

4. Apuntada Ley No. 107-13, Concepción Acosta, Franklin E., año 2016, Santo

Domingo.